谈集体建设用地市场中的市场失灵与政府失灵

　　

内容摘要：逐步迈入规范管理阶段的农村集体建设用地流转市场，存在市场失灵和政府失灵的可能，因此阻碍了集体建设用地流转市场的健康发展。产生市场失灵的原因是集体建设用地利用存在外部性和信息不完全，而政府失灵是地方政府追逐地方利益，与中央政府和其他地方政府利益博弈的结果。本文提出了解决集体建设用地市场中市场失灵和政府失灵的对策。

　　关键词：集体建设用地 市场失灵 政府失灵
　　
　　当前我国农村集体建设用地流转已经从自发无序流转发展到了规范管理阶段。集体建设用地流转制度变迁的进程，显示了集体建设用地流转制度从自发无序的诱致性制度变迁到得到政府追认的强制性制度变迁的过程。为了显现集体土地资产价值，避免农村土地资产价值增值被土地征用制度侵占，农民集体经济组织自发进行集体建设用地流转的制度创造，这是集体建设用地自发无序流转的起始；为了发展地方经济，突破土地用途管制制度下中央政府对地方政府在建设用地供给决策授权上的限制，获得更大的土地资源配置权力，地方政府积极参与推进集体建设用地流转制度创新，这是集体建设用地规范管理有序流转的起始。地方政府的制度创新改变了中央政府在集体建设用地流转制度创新的收益-成本函数。中央政府追认地方政府的制度创新，并开始主动成为积极的集体建设用地流转制度创新主体，这是集体建设用地规范管理有序流转的深化。
　　我国集体建设用地流转制度创新，使得农村土地开始突破只有通过征地转用才能进入土地市场的桎梏。但是集体建设用地市场存在不完全竞争的特性，市场化的土地资源配置机制发挥作用时存在市场失灵与政府失灵的可能，如果不能正确认识应对，将阻碍新兴的合法框架下的集体建设用地市场健康发展。
　　
　　集体建设用地市场市场失灵的原因分析及对策
　　
　　（一）市场失灵的原因
　　1.外部收益造成的过度农地非农化问题。过度农地非农化是指基于个别利益形成的农地非农化程度远大于基于社会利益形成的农地非农化程度。农地利用极强的外部性，如农地存在巨大的生态功能、粮食安全功能和社会稳定功能，这些功能带来的收益对社会有利，但对农地所有者和使用者而言是一种外部收益。由于建设用地和农地存在巨大的比较收益差，集体建设用地的供给者存在非常强烈的农地转用冲动。集体建设用地流转市场的形成，有可能打开多年来严格管制的农地转用闸门，出现过度非农化的趋势。
　　如果不能有效控制农用地转用形成的增量地，其后果必然是大量集体建设用地无序进入市场，冲击国有建设用地市场秩序，冲击农地保护政策，严重影响国家粮食战略安全。这种后果可能导致中央政府收回下放的权力，扼杀刚启动的集体建设用地流转制度创新。
　　2.外部成本带来的环境污染问题。集体建设用地市场管理不如国有建设用地市场严格。市场化土地资源配置机制，主要通过地租投标竞争，由最高出价者获得土地资源。因此许多环境污染类建设项目因不承担外部成本而具有较强的个别收益能力，其地租地价承受能力使其在地租投标竞争中取得优势。市场价格竞争机制在供给土地时非但不能剔除出污染者，反而还促进了他们在土地资源竞争中的优势。污染者的外部成本被转嫁到了相临地块和社会，造成社会福利损失。如果污染者的收益小于他人福利损失，还会导致社会总福利损失。污染防治作为一项公共物品，污染者有“搭便车”的倾向，都希望他人多承担一些环境保护的责任，而自己少承担一些责任。各方博弈的最终结果将导致大家都不关心污染问题。
　　
　　（二）解决市场失灵问题的对策
　　为纠正过度农地非农化，政府部门需要进行源头控制，在规划环节严把农用地转用关，这是集体建设用地制度创新成败的关键。建立集体建设用地供求预测的动态模型，以预测结果为依据，结合对已有存量集体建设用地利用潜力的挖掘，确定农用地转用指标的数量，并将这些指标在各地区间的分配。政府要创建农户参与分享外部收益的机制，如占用较多的农地转用指标的发达地区，需要以转移补偿的形式对粮食主产区和经济落后地区的农业和农户补偿，用于农地复垦和农地质量改良。农地收益的增长和建设用地成本的增加，能有效减少土地利用中不同利用方向间的比较收益差距，从而弱化农地非农化的经济动因。
　　解决环境污染问题，需要创建外部成本内部化的机制。即由环境污染者需要承担外部成本。政府可以以禁止经营为威胁强制要求污染防治治理，或对污染者收费（或征税），使外部成本内部化。政府还可以在供地环节，采取建设项目预审管理制度，限制甚至禁止利用集体建设用地投资建设技术陈旧老化、污染环境、低水平重复建设的项目，鼓励采用高新技术、进口替代、出口创汇、解决国内市场短缺等项目用地。在流转环节过滤，拒绝与国家产业政策规划冲突矛盾，甚至是限制禁止发展的产业利用集体建设用地。
　　

集体建设用地市场政府失灵的原因及对策
　　
　　政府失灵表现为政府的无效干预和过度干预。无效干预是指政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要；过度干预则指政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向错误，形式选择失当，非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。
　　
　　（一）集体建设用地市场中政府失灵的表现
　　地方政府与中央政府博弈，尽可能多的获得农地转用权。中央政府代表最广大的人民群众利益，追求社会总福利最大化。地方政府则更偏好于谋求区域经济的快速发展，以及由此带来的地方财政收入快速增长，作为地方政府的代理人，地方官员还有追求以经济发展作为个人政绩，谋求快速职位升迁的动力。中央政府与地方政府的政策存在目标差异，地方政府可能利用信息优势欺上瞒下，追求自身利益最大化。如果地方政府以牺牲中央政府政策目标为代价实现了自身利益最大化，就会出现政府失灵的情况。
　　地方政府之间的相互博弈，可能导致搭便车行为，即希望自己通过过度非农化获得经济增长利益，而由其他地区承担耕地保护和生态保护的责任。把握了集体建设用地供给权，就把握住了经济增长、财政收入增长的主动权。为此，地方政府在编制地方性的土地利用规划、城市规划方案时相互博弈，突破国家规划的限制，或对违反规划的用地行为采取放任态度，导致规划目标失控。
　　地方政府的相互博弈还可能导致为了吸引各类资本的投资，而相互压低集体建设用地价格。为了获得最多的资本，降低各种资本流入本辖区的成本，土地资源成了各级政府引资的重要诱导工具。在集体建设用地流转中，地方政府不能利用征地制度低价征用再低价出让的传统手段，但地方政府利用自身影响，以及掌握的各种行政权力和经济资源，仍然保留了极强的压制集体建设用地价格的能力。
　　
　　（二）解决政府失灵问题的思路
　　1.规范政府权力，剥离政府部门在集体建设用地市场中获取经济收益的经济权力。利益导向容易使政府部门偏离其应尽的职责。政府只能在对集体建设用地流转行为进行调控时，间接获得部分收益，并且要通过财政支出方式，以财政支农的方式将这部分收益返还于农村集体经济组织和农村社会。
　　2.引入公共参与制度，建立行政公开制度，避免公共决策失误。缺乏广泛的公共参与，可能出现政府决策行为扭曲和舞弊行为，损害公众利益。在政府部门制定政策法规、编制和修改各种土地利用规划、制定市场化资源配置规则时，都要提供公众参与的机会，行政规则制定出台要实行听政会制度。
　　3.建立完善对地方政府及政府官员的绩效评估制度。绩效评估制度可以合理评估政府行政部门的管理和服务质量，加强社会公众对政府的有效监督，约束政府官员的决策和行为，防止腐败发生，保证政府行为的正确性和高效性，推动科学、规范、高效的地方政府管理机制建设，推动社会经济全面繁荣和进步。如建立是否依法行政、公务员队伍素质、提供公共服务的质量、促进经济发展、维护社会稳定等评估指标体系，全面地评价地方政府和政府官员在集体建设用地流转市场中的管理服务绩效，以此约束地方政府的政府失灵。