我国经济转轨时期“市场失灵”的特征与治理

　　 一、市场经济及其基础性作用
市场经济是由市场来决定资源配置的一种制度安排，在这种制度下，市场上的消费者、生产者和要素所有者根据价格信号自主地调整商品和要素的供求量，以实现资源在不同部门、不同地区和行业间的配置。与由政府部门来集中规划资源配置的计划经济不同，市场经济中的资源配置来源于无数个经济主体分散的、自主的经济决策。
从发达国家市场经济发展的历史中可以看到，人们对市场经济作用的认识经历了一个从肯定到否定、再到否定之否定的过程，即：对自由市场经济的肯定——经济危机与市场失灵——政府干预——政府失灵——对市场经济的重新肯定及对政府作用的重新评价。前苏联与东欧等社会主义国家曾经为了克服市场失灵与经济危机，以计划经济来取代市场经济，但资源配置的极大浪费与经济的停滞都先后迫使这些国家不得不放弃原来的计划经济体制而转向市场化改革。改革开放以来，我国对市场经济的认识也经历了三次飞跃（夏振坤，2000）。第一次开始于上个世纪80年代，当时农村家庭承包责任制的成功使人们不得不承认市场的力量，从而形成了市场作为社会主义计划经济补充的“补充论”。第二次飞跃是伴随沿海地区市场经济的迅猛发展所提出的“计划经济与市场调节相结合”的“结合论”。第三次飞跃发生在党的第14届全国代表大会上，会议通过了建设社会主义市场经济的改革目标，提出了使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的“基础论”。这三次飞跃反映了我们对市场经济作用的逐步肯定。目前比较流行的看法是：市场与政府都不是万能的，都会失灵，二者可以在资源配置中相互补充（吕小波，2003）。如果是这样的话，“互补论”则比“基础论”更合适。那么，又如何理解“基础论”呢？
市场经济在资源配置中发挥基础性作用。在此，“基础性”作用意味着“最基本的”、“无可替代”的作用。之所以如此是由市场经济运行的基本规律——价格规律所决定的。在市场经济中，价格汇集了成千上万个家庭和企业的活动，它不仅反映了资源的稀缺程度，而且还反映了商品的社会价值与社会成本。经济主体正是在价格信号的刺激下，根据各自面临的约束条件做出最优的经济决策，这些决策虽然分散，但在一定条件下却是协调和有效的。价格规律的形成基于人类的利益动机。人类的经济行为是一种有意识的、自觉的活动，利益是人类行为的内在动力。正如马克思所指出的：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”① 价格规律的本质是肯定追求个人利益行为的合理性并通过调整人与人之间的利益关系来调动每个人的积极性，促使人们合理地利用有限的资源来创造更多的财富，因而它有利于实现资源的高效率配置，使经济保持永久的活力。既然价格规律是市场经济运行的基本规律，那么，在市场经济条件下，它就如同任何两个天体之间的万有引力一样，是不以人们意志为转移的客观规律。人们只能认识它、利用它，但决不能否认它或排斥它。因为否认它或排斥它意味着否认个人利益存在的客观性或追求个人利益的合理性，这将严重压抑个人的积极性和创造性，导致资源配置的低效率或无效率。历史的经验已经反复证明：尽管市场经济存在这样或那样的缺陷，但在实现资源配置方面仍然是无法替代的，至少到目前为止，人类还没有找到一种可以完全替代市场经济的资源配置机制，因此，任何否定或替代价格规律的企图都会扭曲市场行为，导致资源配置的巨大浪费。例如，对某种竞争性商品进行最高价格限制将导致市场供给不足，使实际产量低于效率最高时应有的产量；再如，对小排量汽车的种种限制人为地压低了对小排量汽车的需求，致使资源从节能型小排量汽车的生产转向了耗能型大排量汽车的生产，从而加剧了能源的紧缺。所以，要实现资源的有效配置，必须以市场经济为基础。政府可以发挥积极的作用来弥补市场经济的缺陷，但也必须通过市场经济或利用价格规律才能取得良好的效果。
可见，“基础论”比“互补论”，更准确地反映了市场的作用以及市场与政府之间的关系。
二、我国经济转轨时期“市场失灵”的特征
以上分析论证了市场经济在资源配置中的基础性作用。值得注意的是：市场经济只是实现资源有效配置的必要条件，而不是充分条件。这就是说，要实现资源的有效配置，市场经济还需要满足以下条件：（1）完全竞争或接近完全竞争的市场。（2）充分的市场信息。（3）所有经济活动的私人成本等于社会成本，私人利益等于社会利益，即无外部性。（4）不存在公共物品。
如果以上条件不满足，那么市场将难以充分发挥资源配置功能，或者功能低下，资源配置效率下降，不能实现帕累托最优。这就是经济学意义上最经典的“市场失灵”的概念。
多年来，我国诸多领域的市场化改革并没有达到提高资源配置效率的预期效果，在某些时候反而使资源配置效率下降，其现象与市场失灵十分相似。但仔细思考后可以发现，二者产生的市场环境有着本质的区别。在市场经济已有几百年历史的发达国家，市场发育已经相当成熟，市场主体的地位非常明确，市场体系比较健全，市场经济制度比较完善，游戏规则比较公平、合理，但这样的市场仍然会出现市场失灵，这说明市场失灵是市场经济本身所固有的、无法靠自身的力量所消除的市场缺陷，有的甚至是市场竞争发展到高级阶段的产物，如垄断。因此，以成熟的市场经济② 为研究对象而提出的市场失灵是内生性或功能性的。
与发达国家不同的是，我国市场化的道路才走了20多年。尽管这些年来经济的市场化程度有了较大的提高，例如：绝大部分商品的价格已经放开，指令性计划已经取消，国有企业改革正在推进，非国有经济也获得了蓬勃发展，部分发达地区已经初步建立了市场经济体制，但总的来看离真正成熟的市场经济还有很远的距离。这主要表现在三个方面：（1）市场主体发育不充分。部分国有企业还不是真正独立的法人实体，民营企业尚没有取得与国有企业完全平等的地位。此外，市场主体行为不理性，常常出现一窝蜂的“羊群效应”，缺乏有头脑、有胆识的真正的企业家。（2）市场体系不健全。首先，土地基本上归国家所有， 还不能进入市场进行流通和交换，资本市场发展严重滞后；其次，市场分割，尤其是城乡二元经济结构所造成的市场分割现象非常严重；再次，价格刚性或受到人为因素的影响而不能反映真实的市场供求；最后，在一些领域，不仅进入壁垒很高，退出壁垒也很高，企业只生不死，资源的自由流动与优化组合受到了极大的影响。（3）市场经济制度或市场规则不健全。市场规则是市场主体参与竞争的游戏规则，它决定了市场主体的行为方式，是靠技术、质量或服务取胜，还是靠欺诈、靠关系或垄断取胜，对市场主体的行为产生重大影响。我国市场经济制度极不健全，使得市场经济本应具备的“公平竞争”的原则遭到破坏，取而代之的却是“关系经济”和“特权经济”和各种不应存在的“潜规则”，由此出现优不胜、劣不汰的局面。很明显，正是市场发育不足和市场经济的相关制度缺陷使价格规律无法有效地发挥资源配置作用，与其说是“市场失灵”，倒不如说是“市场发育不足”或“制度缺失”。我们不妨把它看作一种外生性或制度性的“市场失灵”。这是我国经济转轨时期“市场失灵”的特征之一。
我国经济转轨时期“市场失灵”的第二个特征是与政府失灵交织在一起，二者相互强化，加剧了改革中各种问题的严重性。经济转轨的过程就是计划经济不断被市场经济所替代的过程，也是政府的权利逐渐减小，而公民与企业的权利逐步增大的过程。从这个意义上来看，改革的对象正是政府本身。但是改革又是在政府的推动下进行的，一方面，我们需要一个强有力的政府以消除改革的阻力，另一方面又需要对政府的权利，尤其是行政权力进行限制以便完成改革。这种两难处境常常阻碍政府职能的转变，使得政府与市场、政府与企业的关系不易理顺。长期以来，政府对微观经济活动进行干预，在相当大的程度上替代了企业的市场行为，排斥了价格规律，阻碍了资源的有效配置。例如：2004年的经济过热从表面上看是市场主体的非理性行为所致，但实质上却与地方政府GDP政绩观的推动有很大的关系。 政府主导了土地与资本这两种生产要素的配置，扭曲了市场价格，加剧了生产能力的过剩。更严重的是，一些政府官员利用经济转轨时期的制度漏洞进行权钱交易，接受、甚至索取贿赂，为部分利益集体提供好处，不仅严重阻挠了市场的自然发育和成长，并且由此引发了腐败等社会问题。我国矿难背后的“官煤勾结”就是极好的例子。在此例中，政府本应治理因煤炭所具有公共资源的特性而导致的“市场失灵”，③ 但实际上不仅没有治理反而加剧了“市场失灵”。可以说，我国目前的“市场失灵”有不少是市场经济制度缺失与政府失灵的混合物。

三、我国经济转轨时期“市场失灵”的治理
综上所述，我国经济转轨时期的“市场失灵”，其本质不是在市场已经高度发育基础之上的内生性或功能性市场失灵，而是市场发育不足，市场经济制度缺失所导致的外生性、制度性“市场失灵”，是制度缺失与政府失灵的混合物。因此，治理“市场失灵”，不能简单强调政府干预，而应该首先培育市场，完善制度，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。在此，政府职能的转变起着至关重要的作用。
（一）培育市场
现实中虽然没有完善的市场，但市场的完善程度确实对市场失灵的严重程度产生重大影响。市场发育越成熟，市场竞争越充分，市场主体越理性，市场越开放，要素与商品的流动性越强，相对而言，市场失灵的程度就越轻。以信息不对称导致市场失灵为例，在成熟的市场上，交易者之间将难以避免重复博弈，信息优势者具有主动提供真实信息的动机，信誉将成为大多数人都看重的品德，因信息不对称所的导致的市场失灵可以大为减少。此外，根据“可竞争市场”（contestable market）理论，即使在某些垄断的市场，只要没有行政或法律设置的进入障碍，为了阻止其他厂商进入，垄断者会主动降低价格、压低垄断利润。可见，成熟的市场具有某种自我净化功能，它可以矫正制度性市场失灵，并将功能性市场失灵降到最低。因此，治理市场失灵首先应该培养市场，以市场的力量来对抗市场失灵。
目前，我国需要重点培育的市场是土地和资本市场。应该消除土地的国家垄断，让土地真正进入市场进行交易，使土地的价格能够反映其稀缺程度；应该促进资本市场、尤其是股票和债券市场的发展，以便减轻企业对银行贷款的过度依赖，提高资本的配置效率。此外，还应该着力培育市场主体，在加快国有企业改革，使其成为独立的、理性的市场竞争主体的同时，创造有利于非国有企业成长和与国有企业平等竞争的市场环境。最后，应该打破地区封锁和部门垄断，建立统一、开放、公平竞争的大市场，让价格能够充分、灵敏地反映市场供求。
（二）完善制度
市场培育的过程实际上就是法律制度完善的过程，因为市场竞争需要游戏规则，而现代市场经济的“根本游戏规则是基于法的规则”。④
在众多的制度中，产权制度是最基本的，财产权是实现人的其他权利的物质前提，经济自由是实现其他自由的基础。可以说，没有属于个人的财产权与经济自由，就没有市场经济；没有完善的产权制度，也就没有成熟的市场经济。此外，有产权可以明确界定的领域，私人成本与社会成本、私人利益与社会利益是一致的，不存在因外部性而导致的市场失灵。可见完善的产权制度对于市场失灵的治理也具有不可忽视的重要作用。因此，深化国有企业改革必须以理顺产权关系为重点，要切实尊重和保护企业和个人的合法财产权益，坚决杜绝以国家或集体的名义随意侵犯私人产权。
其次，必须加快社会信用制度的建设，建立诚实、守信、公平竞争的游戏规则。在加强信息的披露、降低信息收集和发布的成本、沟通信息的流通渠道的同时，还必须加大对守信者的奖励和对失信者的惩罚力度，用制度来改变人们的行为，形成人人守信的良好社会氛围。
（三）转变政府职能
经济转轨时期，在经济基础比较薄弱的发展中国家，要在比较短的时间内完成市场的培育与制度的完善，离不开政府的推动。而如何加快经济转型与市场经济的建设，对于政府而言确实是一个新的课题。既要积极推动市场发育、提供市场经济制度，又要避免干预过度、干预不足或干预不当而导致政府失灵，这里的关键在于转变政府职能。因此，必须积极推进政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府、法治政府转变（高尚全，2005），而保证这一转变真正落实的前提之一是完善针对政府行为的法制建设，以法律来规范政府的行为，减少直至消除政府行为的随意性。要特别强调尊重价格规律，避免对微观经济活动的直接干预，该放开的领域一定要放开。在出现市场失灵的领域确实需要政府干预时，也应该利用价格规律，用经济杠杆，而不是行政手段进行干预，并且还要根据成本—效益原则选择净效益最大或净成本最低的干预方案。在干预所带来的好处小于不干预的成本时，就应该坚决放弃干预。实现政府职能转变的前提条件之二是推行民主政治，进一步扩大公民参与政治活动的权利。尤其要改变干部任期考核方式，让人民来评价本地区官员是否称职，而不是由上级来考核、任命和调动。以群众和媒体的监督作为民主的保障，将权利还给人民，才能使政府职能得到真正的转变，也才能在治理市场失灵时更有效地防止政府失灵或跳出市场失灵与政府失灵的双重陷阱。
收稿日期：2006—1—18
注释：
① 卡·马克思：“第六届莱因省议会的辩论”（第一篇论文），《马克思恩格斯全集》，第1卷，人民出版社，1956年，第82页。
② 有人将市场经济分为“好的”或“坏的”市场经济，然而“好”或“坏”更多地代表价值判断，而不是客观标准。如果以资源是否能够实现有效配置为标准，那么，将市场经济划分为“成熟的”和“非成熟的”更为科学和客观。
③ 在理论上，我国矿藏资源为国家所有，但实际上的所有者缺位使煤炭资源具备了公共资源（common resource）的特性，即竞争性和非排他性的特征， 从而导致实际产量高于帕累托最优产量。
④　王红玲：《当代西方政府经济理论的演变与借鉴》， 中央编译出版社， 2003年版第252页。