我国产业结构调整与产业政策效果

　　 产业结构是一个国家或地区的劳动力、资金、各种自然资源与物质资料在国民经济各部门的配置及其相互制约的方式，反映着各国经济发展的水平、发达程度、内在活力与增长潜力。科技进步、结构优化和产业升级的速度与成效，成为一个国家综合竞争力、中长期增长潜力和国际地位的主要决定因素。产业政策的导向会极大地影响一国经济资源的配置格局与配置效率，产业政策的合理与否关系到大量社会资源是否得到了有效配置和经济发展的可持续性。产业结构的演进与产业政策之间息息相关，产业结构优化离不开有效产业政策的引导和支持，而合理的产业政策应是对产业结构变迁规律全面的把握。只有对产业结构的变迁规律与动因有了充分认识，才可以有效地发挥政府的导向功能。开放经济条件下，产业结构调整更需要有效产业政策的指导。
　　
　　一、开放经济中的中国产业结构调整
　　
　　20世纪90年代，我国明确了建立社会主义市场经济体制的目标，并致力于经济增长方式从粗放型向集约型转变。随着经济全球化进程明显加快，整个世界经济的竞争格局和分工格局发生了根本性的变化，资源配置扩大到全球范围。在这样的背景下，我国产业结构也开始进入全面调整和转型阶段。
　　“八五”计划是在“七五”后期对出现的通货膨胀进行治理整顿的情况下开始的。1988年9月到1989年9月，针对我国当时过快的工业增长速度，特别是加工工业增长过快、过高的物价涨幅等一系列问题，政策的侧重点主要在于多管齐下压需求，整顿经济秩序，使经济降温，遏制通货膨胀，稳定经济形势。经过治理整顿，国民经济日趋好转，工业生产经历了一段缓慢回升之后转向较高幅度增长的阶段，市场在需求启动之下开始活跃，呈现出物价平稳的态势。进入20世纪90年代初期，政策开始侧重于保持经济的正常增长，提高经济效益，促进经济结构优化。1990年12月中华人民共和国著作权法*第十三届中央委员会第七次会议审议并通过了《中华人民共和国著作权法*中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，提出了今后十年我国国民经济和社会发展的基本任务和方针政策。1991年3月第七届全国人大第四次会议审议通过国务院《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》。1992年邓小平同志重要谈话和中华人民共和国著作权法*十四大确立了社会主义市场经济的改革目标，形成了总体开放格局。“八五”时期中国改革开放和现代化建设进入新的阶段。
　　“八五”期间，由于产业政策领域各项政策的实施，我国的产业结构调整取得了很大成绩，但仍然存在一些问题：产业之间以及产业内部结构不合理现象依然存在，产业整体素质不高的问题相当突出；农业仍然是最薄弱环节，基础脆弱，不能满足需求；基础产业对国民经济的瓶颈制约仍未解除；轻纺产品结构的调整落后于市场需求变动等等。据此，《“九五”纲要》确定了产业结构调整的总体目标：通过市场机制和国家调控，重点加强农业、水利、能源、交通和通信等基础设施和基础产业，振兴支柱产业，发展高新技术产业，调整提高轻纺产业，积极发展第三产业。
　　2000年10月11日中华人民共和国著作权法*十五届五中全会通过了《中华人民共和国著作权法*中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，强调要把产业结构调整作为关键，巩固和加强农业基础地位，加快工业改组改造和结构优化升级，大力发展服务业，加快国民经济和社会信息化，继续加强基础设施建设。要求抓住世界科技革命迅猛发展的机遇，有重点地大力发展高技术产业，实现局部领域的突破和跨越式发展，逐步形成我国高技术产业的群体优势。
　　2005年10月11日中华人民共和国著作权法*十六届五中全会通过《中华人民共和国著作权法*中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，确立要推进产业结构的优化升级：一是以自主创新提升产业技术水平；二是加快发展先进制造业；三是促进服务业加快发展；四是加强基础产业基础设施建设。2005年11月9日，国务院总理中华人民共和国著作权法中华人民共和国著作权法主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《促进产业结构调整暂行规定》。确定产业结构调整的目标是：推进产业结构优化升级，促进一、二、三产业健康协调发展，逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。产业结构调整要坚持以下四项原则：一是坚持市场调节和政府引导相结合；二是以自主创新提升产业技术水平；三是坚持走新型工业化道路；四是促进产业协调健康发展。
　　2007年党的十七大报告针对我国经济结构中存在的突出问题，做出了发展现代产业体系的战略部署，最重要的是坚持走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的中国特色新型工业化道路，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化。
二、开放经济中的中国产业结构政策效果
　　
　　调整产业结构一直是我国产业政策的重点内容。20世纪80年代到90年代以前，我国产业结构政策的重点是针对重型化产业结构的弊端，进行全方位的产业结构调整，以优先发展轻纺产业、调整重工业结构作为政策的重点。直至“八五”期间，我国产业结构政策仍以此为主要目标。随着政策的倾斜及国外直接投资进入那些劳动力成本低、市场需求大、具备了相当技术基础的传统轻纺工业和家电行业，使轻工业得到了飞速的发展，产业结构不合理的状况有所改观。同时，工业品出口迅速增长，我国也就此告别了“短缺经济”，进入了供给充足、市场繁荣的阶段。从“九五”开始，面对经济全球化带来的产业结构变动的新趋势，我国的产业政策在继续致力于产业结构调整的同时，也开始注重通过国际分工和国际经济技术合作寻求产业结构升级的策略选择。
　　“八五”期间经过调整，产业结构中重大比例关系趋向协调，产业结构“轻型化”的倾向被抑制：轻工业产值在工业产值中的比重由1990年的49.4％下降至1995年的42.8％。重工业的产值比重由1990年的50.6％上升至1995年的57.2％。产业瓶颈初步得到缓解：1988年至1993年，基础工业高速发展，产值年均递增达27.03％，在工业产值中，基础工业的比重上升到57％。
　　由于“七五”时期产业结构调整不利，“八五”期间的产业发展规划与“七五”极为相似。但针对产业结构依然存在的一些问题，“八五”期间中央颁布的《纲要》的主要内容与20世纪80年代的产业政策相比有所不同：一是缩小重点支持产业的范围。《纲要》明确提出重点支持的产业只包括农业、基础设备、几个支柱产业和出口产业。二是重视弥补市场失灵。20世纪80年代产业政策的重点在于促进供不应求产业的　首先，以劳动密集型产品出口为主不利于产业提升。我国的出口是按照比较优势的原则来参与国际分工、配置国内资源的。实际上，这在很大程度上强化了纺织、服装、鞋帽、皮革、家具、食品等劳动密集型产业在经济增长中的地位，使这些产业更大程度地参与国际分工。以这种技术含量低的产品参与国际分工，尽管伴随世界性的产业结构调整和加入WTO，我国以资源优势可占领一部分国际市场，但这种资源和劳动密集型的轻工业产品需求弹性小，国际市场有限。我国各省各地区的工业结构和出口结构非常雷同，水平相近，都是以中低档为主。这些产品进入门槛低，生产能力严重过剩。我国一些低层次产品已占有世界市场相当大的份额，缺乏管理地继续增加劳动密集型产品的出口，即使不限额，也会使各省为了扩大出口而自相竞争，造成增出不增收，或者遭到进口国的反倾销。这只会形成国内低价竞争的局面，最终导致恶性竞争，不利于整个产业的技术提升。
　　其次，“以市场换技术”或进口替代战略并未达到预期效果。我国汽车、电子、机械、石油化工等正逐步成为中国经济增长的主导部门。但在发展过程中，一开始就面临技术相对薄弱的现实国情和跨国公司的激烈竞争。对这些产业，我国一直采取高保护措施。1992年我国实施“以市场换技术”战略，试图以这种方式促进主导产业的发展。这个战略实施后，外商直接投资中的外资控股和独资企业数目迅速上升，进人的领域越来越集中于新兴产业和高技术产业，其依靠巨额资金、技术投入形成的市场垄断，使我国民族工业根本难以进入。外资方采取的一系列技术保护措施遏制了我国产业技术的进步和实现技术超越的潜力。“以市场换技术”的结果所换来的仅是比国内先进的技术，但很难换来国际领先技术，更换不来核心技术。而且，从国内因素来看，引资工作多在政府干预下进行，政府和企业往往重视短期效应。政府与企业行为的短期化在引资中就表现为“重表面而轻实质”。引进外资的目的日益模糊，甚至视引资为目的；对技术引进缺少消化吸收。这种状况不可能提高引资的效率，更难以推动民族工业的技术进步。
　　再次，我国对跨国公司和加工贸易的高度依赖不利于结构升级。进入20世纪90年代以来，跨国公司开始大规模向中国投资，其目标是争夺市场，战略方针是控股，采取的方式多是建立独资企业或并购已有企业。跨国公司参与的行业通常集中在电子、汽车、通讯设备、电器、机械、化学等技术密集型或具有专利、品牌优势的食品、医药行业中。这些行业在发展中国家通常是需求弹性较大，而自身却没有发展或正处于起步阶段的新兴行业。跨国公司对我国民族产业的控制，也使我国民族产业的发展越来越依赖于国外的资金、技术。这种高度依赖也对经济增长的稳定性和产业结构升级造成了负面影响。简单化地全面开放市场，引入国际竞争，只会令民族产业成为跨国公司的附庸，根本无法与之抗衡。我国对这些重要的战略产业扶持得非常不到位，表面看是产业结构调整的低效，实则反映出我国缺乏有远见的、坚定的国家产业发展及竞争战略，缺乏相应的政策指导和支持。

　　在经济全球化背景下，我国产业结构也在不断地外向化、国际化，经济资源的配置不再局限于国内，再继续以传统的方式由政府来保护、干预产业的发展并促进产业结构的调整和升级，将越来越难以为继。产业结构的调整需要强有力的体制环境来保证，需要有超前意识的产业结构政策为导向，应该把越出国界，在全球范围内实现产业结构的调整和升级纳入到战略性调整的视野。
　　
　　三、运用有效的产业结构政策，促进产业结构调整
　　
　　经过三十年的改革开放实践，我国产业结构的调整与升级取得了一定的成效，也积累了一些经验。但目前我国产业结构依然存在偏差，产业结构政策绩效尚不理想。为促进产业结构调整，使产业结构优化升级，本文认为政府产业政策应做到以下几点：
　　第一，明确中国产业结构的定位，合理选择产业政策。任何国家调整产业结构都是为了使产业结构合理，因而，首先要明确什么是合理的产业结构。产业结构合理与否，主要看在同一构成层次上有关生产部门的供、产、销能否达到基本均衡。是否既有效地满足了市场需求。又有效地利用了资源，即在资源配置上达到帕累托最优。根据我国的国情，我国产业结构的调整要达到最优状态，本文认为应具备三点：一是将产业发展的终极目标定位于增强国家综合国力；二是构建适合中国资源禀赋的产业结构；三是保证资源的最大化利用和最优配置。
为此，产业政策有效发挥其作用，相应要做到三点：一要做到由从提升某一行业、某一产业的竞争实力转移到从整体上实现产业结构的均衡协调发展上。某一行业或某一产业的竞争实力突出并不代表整个国家综合国力的雄厚，只有由主导产业带动其他产业全面提升，国家产业竞争力才会得以提高，进而使综合国力增强。以往我们的产业政策往往只倾向于几个重点产业，而且倾斜性非常严重，造成产业间差距悬殊，对整体产业效益极为不利。二要利用产业政策引导构建产业的比较优势。根据赫克歇尔一依林的要素禀赋理论，一国的生产要素禀赋是决定各国国际分工和国际贸易发生与发展的最重要因素。目前，中国在总体上处于工业化中期阶段，必须有较为完整的工业生产体系，劳动密集、资本密集和技术密集的产业都要有发展的必要空间；必须根据自身的劳动力丰富、资金短缺和自然资源相对稀缺的要素特点，发展自身有比较优势的产业，形成梯次发展结构。面对全球性产业形成的趋势，我们面临着两种选择：一种选择是保留部分产业的完整性，并在这些完整的产业中建立自己的比较优势；另一种选择是积极参与国际间的产业内分工，在一些产业内部建立自己的部分比较优势。从国际产业发展的规律和国内产业发展的现状来看，第二种选择实现的产业效率可能要大于第一种选择，更有利于建立中国的产业比较优势。因此，我们应当及时调整产业政策的指导思想，与其构建一批低效率的完整的产业，不如在部分重要产业内部构建自己独特的比较优势。三要在产业发展上大力实施可持续发展战略。产业政策作为连接政府、市场和企业的一个关键变量，它对可持续发展及其演化具有促进和阻碍双重作用，作用的方式既有直接的也有间接的，因而结果也是双重的。合理产业政策实施的结果应该是资源利用、配置效率有所提高，环境污染有所控制。因而，开源节流，避免走“先污染，后治理”的老路，做到产业发展与可持续发展的良性互动应是产业政策所致力的目标。
　　第二，推动制度创新，利用合理的产业政策为产业结构调整创造良好的外部大环境。
　　产业结构合理化受多种因素影响，政治经济环境、政府作用、制度政策作用等外部因素对产业结构合理化的影响也很大。良好的国家经济环境与合理的制度安排是一国获得竞争优势的关键。伴随着全球化和各国企业之间竞争的加剧，人们普遍认识到这样一个道理：无论是政府干预还是发挥市场机制的作用。其目的都在于为一国形成持续创造财富的能力和条件。对于政府而言，放任主义和干预的区分已经过时。政府的首要任务是要尽力去创造一个支撑生产率提升的良好环境，这意味着政府在有些方面应该是尽量不干预，而在另一方面则要扮演积极的角色。虽然政府在创造和保持国家优势上扮演着重要角色，但它的效果是不确定的和片面的，一个产业如果缺乏基本的、具有竞争优势的环境，政策再好也是枉然。政府并不能控制国家竞争优势，它所能做的就是通过微妙的、观念的政策影响竞争优势。政府利用产业政策的分配效应和激励效应，强有力地影响着资源的配置方式和生产要素的流动性，由此决定了交易费用的大小，也就决定着产业系统的效率和创新的积极性。可以说，国家、政府的制度创新决定着企业主体应有的功能发挥的程度，最终对产业系统的效率有着决定性的影响。为此，推动产业结构的优化，必须充分发挥政府和相关政策的主导及调控作用，进一步推动制度创新，建立符合市场经济规则的新型的中央和地方及政府与企业间的“利益补偿机制”，为产业结构调整提供有利于调动各方面积极性的良好的外部大环境。
　　第三，产业政策应从我国已经具备的产业基础和发展基础出发，促进提升产业结构水平。融入世界范围的结构整合。
　　世界范围的产业结构调整以产业结构的高科技化趋势和以知识为核心构筑的各产业之间的关联关系为当代产业结构变动的特征。顺应全球化、信息化的潮流，利用我国自身所具有的后发优势，力争在产业结构调整中实现工业化、走向知识化，是现在需要做的一大努力。然而，中国身为发展中国家的产业结构升级。将不可避免地遭遇发达国家主导的全球产业结构整合的冲击。如果应对不当，有可能被动地受制于外部的产业结构升级安排，完全充当发达国家低端产品的生产加工基地；有可能因原有的发展差距和在国际分工中的不利地位，而在产业竞争能力的提升上遇到障碍；有可能因外资的引进和跨国公司的活动，造成某种程度的产业结构脱节。因而，尽快提升我国产业结构的水平迫在眉睫。为此，首先，确立高科技化的产业结构调整目标。要从现实和未来两个层面着眼，调整和制定中国的产业结构战略目标及其科技产业化政策。而且关键在于强有力地运用宏观调控手段，使产业活动符合自身结构调整的预定轨道及其发展目标。其次，最大限度地吸收各种类型的国际资源以助于我国提升产业结构水平。利用一切可以利用的形式和多种沟通途径，从知识型生产要素的国际流动中获取收益，有针对性地充实我国结构调整与升级所需的资本、技术基础。再次，全面实施包括农业、工业、服务业在内的产业结构升级系统工程。要借助于世界性产业结构调整的有利时机，在引进、合作与竞争中增加农业发展的高科技含量，实现农业的产业化经营。