新形势下保安服务业规范化发展探析

　　 [摘要]当前，保安服务业发展的相对滞后与社会公众的公共安全需求的矛盾日益突出，积极探索完善市场经济条件下保安服务业的监管机制，是新形势下社会公共安全的客观需求。要逐步建立专业保安服务派驻机制，统一和规范有关行业保安队伍。而加强市场调控力度、切实形成保安经营市场化，逐步清理整顿现有保安队伍、使保安从业人员真正纳入公安机关监管范围，增强保安人员职业归属感、大力发展保安高等职业教育等举措，成为有力推动保安服务业快速发展的有效路径选择。
　　[关键词]保安服务业；规范化；发展
　　
　　随着社会主义市场经济的深入发展，社会公众经济生活水平不断提高，安全服务的现实需求越来越强烈。但当前作为提供公共安全有偿服务的保安服务业的运作机制和保安人才的培养却相对滞后，严重影响到保安服务业的发展，更难以满足社会公众日益增长的公共安全服务需求。适时改革、完善保安服务业，成为社会公共安全的客观要求。
　　
　　一、我国保安服务业的发展嬗变
　　
　　旧中国保安业发展比较细化，涉及人身、财产等方方面面的全方位安全服务，除“看家护院”外，其他业务主要由“镖局”、“镖行”经营，形成了真正的“花钱买安全”的安全服务局面。其最早出现于宋朝，后经元朝、明朝的发展，在明清时期形成鼎盛局面，到清朝末年逐步趋于衰落直至消亡，尤其清王朝被推翻后，中国社会陷入军阀割据、治安混乱的局面，保安业失去了其存在的客观条件与环境。清末，国家向半殖民地半封建社会转化，镖局衰落直至消失。。新中国成立后，保安业也一度较弱，而自1984年深圳蛇口成立第一家保安服务公司——蛇口保安服务公司以后，我国的保安业才有了长足的发展。大致可分为四个阶段：1984年我国保安服务业产生到1988年，保安服务业处于自由发展、鼓励发展阶段；1989年到1998年，公安机关介入保安服务业加强监管，保安服务业在经济发达的大中城市有限发展；1998年到2004年，公安机关完全垄断保安服务业，确定保安服务业只能由公安机关独资开办，限制社会资源参与保安服务业的经营；2005年至今，保安服务业逐步形成管办分离、公安监管、企业自主经营局面，保安服务业进入快速发展的新阶段。尤其国务院法制办2008年2月25日发布的《保安服务管理条例(草案)》，有针对性地设定了未来保安业的运作、发展规范，为保安业的发展奠定了良好的法律根基。主要表现为：1．保安服务业由公安机关自办到民办受公安机关监督管理，明确了公安机关保安业管理职责的变化，确定公安机关负责保安服务活动的监督管理。2．保安服务公司的创设更为规范化。要求严格按照《公司法》的规定设立保安服务公司，使其真正名副其实，明确了保安服务公司的设立条件和业务经营条件。3．规定了自建保安单位的运作条件。明确其须依法备案、不得从事营业性经营。4．明确了保安从业人员的条件。制定了保安业的准入标准，为保安从业人员素质的提升奠定了基础。5．明确了保安服装的统一化。6．明确了保安员的权益。明确规定保安从业单位应当根据岗位的风险程度为保安员投保意外伤害保险，保安员有权拒绝执行保安从业单位或者客户的违法指令。保安从业单位不得因保安员不执行其违法指令而解除与保安员的劳动合同，停止缴纳有关的社会保险费，或者降低其劳动报酬以及其他待遇，保安从业单位因此对保安员造成损害的，应当依法承担赔偿责任。为保安从业人员的正当从业行为提供了制度保障。
　　
　　二、自建与派驻：保安服务业规范化发展的两种途径
　　
　　公安机关应当积极探索完善市场经济条件下对保安服务业的行业监管机制，切实加强对保安服务业的监督和指导。要逐步建立专业保安服务派驻机制，统一和规范有关行业保安队伍。坚决杜绝、严厉处罚私自组建保安、自制保安服装等，甚至以“防护员”、“安全员”、“内保员”等名义组建而实质作为保安工作，并使其成为组建者雇用的一支用于维护团体、个人利益的私人保护力量的不正常现象。如娱乐场所是各类违法犯罪行为人和社会闲散人员极易涉足的行业，内部治安状况复杂。许多娱乐场所为了掩饰自身的违法犯罪经营现象大多自聘保安，而自聘保安无疑唯老板命令是从，甚至演变成老板的保镖和打手。公安机关根本无从监管，更难以进行正规化有效管理。所以，要明确“派驻”与“自建”的范围和要求，使其保安人员确实起到维护“合法安保”的作用，消除为虎作伥现象。本文认为，派驻范围应当界定为“单位自身性质、从业内容等容易被违法犯罪所利用从事违法犯罪活动的企事业单位”。具体可以借鉴国家有关法律关于娱乐场所、特种行业的界定范围。如江西省规定，2007年9月30日前，全省各娱乐场所专业保安服务人员派驻率要达到100％。专业保安服务人员的配备标准为：歌舞娱乐场所按经营面积2名／百平方米，迪斯科舞厅按经营面积3－4名／百平方米，不足100平方米的按100平方米计算。娱乐场所不得聘用其他人员从事保安工作。而单位自身性质、从业内容等与违法犯罪没有关联，不容易被违法犯罪行为人利用的机关、团体、企事业单位，如各类学校、厂矿等，可以依法经相关公安机关审批，自建本单位保安组织，以满足本单位自身的安全服务需求。但应当明确其定位和职责范围，它是本单位依法设立，在本单位内部开展安全防范、维护单位内部治安秩序的专门机构。
　　
　　三、新形势下保安服务业的发展策略
　　(一)加强市场调控力度，切实形成保安市场化。保安业的体制改革，是规范我国保安服务市场，促进保安服务业健康、快速发展的关键。当前，保安业的市场调控力度十分薄弱，政府宏观调控与市场自我调节的关系尚不顺畅，在一定程度上削弱了市场环境带来的正面效应。毋庸置疑，传统的公安机关管办合一的体制和机制对确保保安业健康发展曾经发挥了积极作用，但其僵化、滞后和束缚保安业发展的问题也越来越突出，制约了我国保安业的竞争力，继而影响到其服务质量的改善，阻碍了行业的健康发展。公安机关既当运动员又当裁判员的双重角色定位，既从事行业管理和监督，又开展行业有偿经营的自我模糊管理，使保安服务始终带有较强的行政色彩，保安行政管理模式明显滞后于市场经济的发展，缺乏市场竞争、排斥市场竞争，严重影响和制约了保安业的市场化发展。传统体制之所以存在问题，恐怕在于一些相关政府管了许多本来不该管的事情，过多地参与和干预了“私人产品”的生产和交换，而对自己该管的事情，即安排好“公共物品”的供给则没有管好。当前，我国保安服务公司在体制上绝大多数仍然是产权不很明晰的国有独资，但在管理上尚未完全按国有独资企业的规范实行，绝大多数保安服务公司缺乏现代企业的经营管理理念和经营模式，甚至被称为“官办垄断性企业”。名为“公司”，但完全不符合《公司法》的规定，缺乏同业竞争，唯我独大，难以发展。而由于利益驱动，人为设置地域壁垒和地方保护的情况较为严重，服务范围也多以行政区划为限，各个保安服务公司在各自的区域内开展业务，造成业务拓展的困难，企业缺乏竞争活力，形成了实质上的区域垄断，背离市场竞争原则。我们应该认识到，政府提供服务所导致的几乎所有弊端都是和垄断状态分不开的。虽然政府可以介入公共服务领域，但是政府不可以垄断公共物品的供给，相反，公共服务行业应该面向私人开放。当前，要尽快使公安机关彻底由经办保安服务公司转为监管保安服务活动，使保安服务公司真正按照《公司法》设立，按照《公司法》运作经营，真正形成保安业的市场化竞争格局，树立现代企业理念，加快保安服务产业化进程，促进保安业的良性发展。
(二)逐步清理整顿现有保安队伍，使保安从业人员真正纳入公安机关监管范围。当前，有大量非正规的保安从业人员没有纳入公安机关管理。如郑州市有近7万名保安，其中仅1.3万名正规保安，非正规保安占据了整个队伍80％以上。其大致可分为三类：一类是由郑州市公安局下属的郑州市保安公司培训出的正规保安；第二类是单位自招的、衣着与正规保安类似的内保人员；第三类就是一些物业公司从劳务市场上招聘来的保安人员。第二类和第三类都是非正规保安。非正规保安难以甚至根本没有纳入公安机关监管，无从实施正规化管理。更为严重的是，非正规保安往往没有经过选拔、培训和考核，只看重身体素质等外在条件，其提供的安全服务可想而知。而通过专业培训，使保安员不仅能够掌握保安安全服务专业技术，还能在法律常识、职业道德、言谈、举止、着装、礼仪等方面有所提高，逐步满足社会需求。在当前保安队伍整体素质不高的情况下，缺乏监管不仅不能保障保安人员“安保”作用的发挥，甚至于助长保安人员的违法犯罪现象。目前，保安人员违法犯罪现象较多，尤其是非正规的保安从业人员违法犯罪比较多，严重损害了保安服务业的形象。而非正规保安的大量存在，更进一步加剧了保安队伍整体服务质量、服务水平及社会形象不高的状况，影响保安业的长足发展。因此，清理整顿现有保安队伍，使非正规保安通过合法渠道转化为正规保安，消除保安的“非正规化”已成为当务之急，要使保安从业人员真正纳入公安机关监管范围，切实成为协助公安机关维护公共安全的生力军。
　　(三)增强保安人员职业归属感，破除保安服务业发展“怪圈”。在人们的传统观念中保安就是“看家护院”，和封建社会时期的家丁没什么两样。“没出息”的人才干保安工作，成为人们的固有观念。以至于大部分保安人员职业归属感不强，将保安作为临时工作，作为不得已才为之的权宜之计。保安业甚至基本成了社会零散人员的“聚散地”，从而严重影响保安队伍的整体素质、社会服务效益、企业形象和规范化建设。据调查，目前大多数保安人员是企业下岗、待岗人员或者早早辍学人员，低龄和老龄者居多。保安人员大部分是初中毕业，受过高等教育的寥寥无几，甚至个别的连最基本的读书看报都有困难。他们大多文化基础差、组织纪律性差、法制观念差，以至于保安业长期在“地位低、待遇低、素质低”的怪圈中徘徊，社会认同感差——缺乏吸引力——人才素质低——服务水平低——待遇低——地位低，形成恶性循环。当然，这种社会歧视不可能立即消除，保安业的不良生存状态也不可能在短时间内发生根本改观。但可以通过逐步提高保安社会地位、增强保安职业归属感来逐步提高保安业的社会认知度。即使在当今保安业最发达的美国也始终强调消除对保安业的世俗偏见，尊重保安职业，尊重保安人员的工作，尽可能实现保安的职业化。美国的职业资格保护部门认为，为了使私人保安业的职业化目标实现，首先要做的工作是：1．提高保安业的职业声望，并改善安全管理的工作实践。具体方式可通过给予那些业已通过职业考试，且满足了规定的标准，受到了规定的教育，并证实在能力与道德方面已达到适当水平的保安人员以特别的认可。2．确认已有的安全和损失预防方面相关的法律、法律监督的内容，以及其中影响安全管理实践的理论与职业知识资源。3．鼓励保安职业人员不懈地贯彻落实职业发展计划。
　　美国保安业当然也经历了职业社会地位低等一系列发展瓶颈，但其保安职业化的实现历程和发展经验无疑值得我国保安业借鉴和参考。要加强保安人员的职业意识和职业荣誉感教育，及时疏导不良情绪，充分调动保安人员的工作热情和积极性。要切实改善广大保安人员的福利待遇，从根本上解决他们的后顾之忧，增强其对职业的认同感和归属感，形成职业凝聚力。要强化科技对保安业的支持力度，真正实现人防、物防、技防相结合，切实提高保安业的安保质量。当前，多数地方仍然是单纯的人力护卫，其他安防形式几乎还是空白，技术含量很低，难以适应现实的需要。因此，要尝试推动保安企业和安防企业的联合，使保安服务有效实现人技结合和专业化。除了企业、社区、学校、银行、交通协管、街道巡防等常规岗位外，应当加大外事保安、网络保安、科技保安、城铁保安、防暴安检、保安咨询、安全评估等等一系列专业技能和文化知识含量较高的保安岗位，使保安服务业逐步成为高文化、高素质、高技术、高收入的职业，提高其社会认知程度和公众影响力。
　　(四)大力发展保安高等职业教育。有力推动保安服务业的快速发展。顺应社会经济发展对于公共安全需求的提升，大力构建和发展保安职业教育，推行保安职业资格认证制度，确定保安从业人员的准入条件，提升保安服务业的服务能力，尤其是中、高级保安的职业水平。我国近些年也在不断推进和完善各类职业资格工作，早在1993年党的十四届五中全会做出的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就要求：要制定各种职业的资格标准和录用标准，实行学历文凭和职业资格两种证书制度。2003年《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》更明确要求完善技能人才的职业资格证书制度，推进技师考评制度改革。经过数年的保安员职业国家标准的摸索，我国已于2007年1月1日施行《保安员国家职业标准(试行)》，将保安职业分为五个等级，分别为：初级保安员(国家职业资格五级)、中级保安员(国家职业资格四级)、高级保安员(国家职业资格三级)、保安师(国家职业资格二级)、高级保安师(国家职业资格一级)。要求保安从业人员都必须按照《保安员国家职业标准(试行)》要求，进行相应培训，经技能鉴定合格并取得资格证书后方可上岗。毋庸置疑，保安的从业门槛过低符合我国保安业的现状，其决定了保安从业人员只能在初级、中级之间徘徊，难以彻底改善保安业从业人员鱼龙混杂、文化水平低、服务能力差的局面。而职业资格认证不仅是对从业人员的基本要求，更反映了一个国家保安职业化的程度。如保安业发达的美国，已经建立了严格的保安资格证制度(Certified Protection Officer，简称CPO)，CPO是一种从事安全和损失控制工作的基本资格，是通用的保安上岗证。大学生或有半年以上安全工作经验的人，须经两名认可的安全专家的提名推荐，才可以申请CPO资格证。申请人必须完成1年的课程学习，通过各种测验和期中、期末考试；申请人必须根据保安培训手册回答900多个问题，正确率须达到70％。除CPO资格证外，美国还有安全专家资格证(CPP)、安全培训员资格证(CST)、金融安全员资格证(CFSO)等10余种。而保安职业标准的制定、职业资格认证、职业的准入制度与相应的保安教育培训制度一起，形成一套完整的保安业规范管理制度，它成为保安业规范有序发展的基础。本文认为，在当前高等教育日益普遍化的发展态势下，应当将保安专业高等职业教育确立为公共安全产业的主要教育模式，辅以高级保安培训教育作为保安资格晋升的渠道。通过2年或3年的职业教育培训，使学生成为具有较高职业道德、法律素养和人文素养，掌握较高的文化知识和技术，具有较高保安服务能力的中高级保安管理人才，有力推动保安业的快速发展。