电力产业的监管需求及其演变

　　 摘要：电力产业作为具有自然垄断性质的网络型基础设施产业，其特殊的经济地位以及技术经济特征与政府监管需求有直接联系。特别是在经济发展、技术变迁及电力市场化改革的背景下，电力价格和市场准入均体现了监管需求的演变，并进一步对电力监管体制改革的实践提出了新的要求。
　　关键词：电力产业；监管需求；演变
　　
　　一、电力价格监管需求
　　
　　(一)输、配电价格监管的刚性需求。尽管电力产业经历了市场化改革，但输、配电领域显著的自然垄断特性仍决定了其价格监管需求的刚性。在包括电力产业在内的自然垄断产业中，政府“从资源有效配置和服务的公平供给观点出发，以限制垄断企业确定垄断价格为目的，对价格(在规制产业中称为收费)水平和价格体制进行规制”。对于以追求利润最大化为经营目标，且拥有业务专营权和相对独立的生产经营决策权的企业来说，其所具有的强市场垄断力，很容易使其滥用垄断地位制定垄断价格来获取超额利润，使消费者承担较高的价格，从而产生一种扭曲分配效率的潜在可能性，这也是价格监管的最根本原因。具体来看，若按照电力企业定价的利益取向，即以边际成本等于边际收入定价，将形成保证企业获得最大利润但电量偏低的垄断电价，很明显，这是代表公众利益的政府所不能允许的。但政府进行的电价监管也并非一味地关注消费者利益而置企业的生存于不顾，公平地说，政府对电价的监管是试图兼顾到双方的利益。因为如果按照公众所期望的理想电力价格，应该使价格等于边际成本，这将避免价格高于边际成本而引起的效率损失，从而形成帕累托最优。但由于自然垄断企业的成本是递减的，因此，这种定价必将导致电力企业亏损，除非政府给予长期特别补贴。而事实上，政府不可能长期为某个行业提供补贴，所以这种令消费者满意的定价又不能够保证电力企业的利益。因此，政府的电价监管必须围绕如何解决电力产品的企业最优价格与社会最优价格之间的矛盾展开。总之，政府对输、配电垄断环节的电价监管的目的在于：通过设计合理的电价形成机制，力求既能抑制垄断企业获取超额利润，保证消费者利益不受侵害，又能在保证企业正当利益的同时，有效刺激电力企业提高效率，且实现资源的有效配置。
　　(二)逐步放开的发、售电价格监管。随着技术变迁等因素所导致发、售电领域自然垄断特征逐渐弱化，其电力价格应由市场竞争形成，从而使其价格监管需求降低。按照规制经济学原理，在能够实现比较充分竞争的业务领域内，政府应放松规制，力求充分发挥竞争机制的作用，提高资源配置的效率。然而，政府对售电价格监管政策的放弃应是一个渐进的过程。其一，由于电力产业的发、输、配、供四个环节之间需要高度的协调性，电力产品的生产价格及输、配电价格会通过转移价格影响最终的零售电价。因此，在售电领域还没有被完全放开的阶段，政府对电力零售供应小的环节仍实行价格监管显然是必要的。其二，电力产业是一个特殊行业，作为一个在国民经济中占有极其重要地位的基础产业和公共部门，电力产品的准公共品特征使其无法摆脱政府监管的需求。电力产品的终端用户涉及到社会的方方面面，其价格变动的涉及面广、对社会经济影响大，公众的敏感性强，政府对电价的监管关系着广大公众的切身利益及国家整体竞争力的提高。在一定程度上，电价监管是电力产业安全、可靠、高效运行及国民经济持续稳定发展的有力保障。出于这种考虑，即使在电力市场化改革提出在发、售电领域引入竞争的情况下，电力准公共品的特性也会使售电的价格受到较多限制，不可能也不应很快放开。
　　
　　二、电力市场准入的监管需求
　　
　　(一)确保规模经济的发电市场准入监管。在电力产业发、售电领域引入竞争的市场化改革之前，电力产业作为资本密集型的国家基础设施产业的技术经济特征(如网络经济性、规模经济性、范围经济性，及资本沉淀性)，决定了它一直以自然垄断产业而存在，并进行纵向一体化的垄断经营。因此，发电市场的准入有政府监管的需求，并一度受到政府严格的进入限制，目的是确保规模经济，避免过度竞争。我国实行电力项目行政审批制度，大中型电力建设项目由当时的国家计委审批，小型电力建设项目由省级计委审批。而且，由于电力生产具有的规模经济及地方保护主义的存在，倘若政府对电力生产领域的准入不加限制和监管，很容易导致生产能力过剩及效率低下的小水电厂、小火电厂的大量出现，造成资源配置不当和环境污染。
　　(二)可竞争市场与电力准入监管的放松。随着电力产业发、售电环节自然垄断特征的淡化，其可竞争市场潜质日益显露，政府对发电领域的准入监管理由也开始变得不充分。同时，许多国家已认识到电力产业效率低下的根本原因在于缺乏市场竞争机制，传统的政府对发电领域严格的一74一进入控制经常导致电力建设投资短缺、电源建设不足及出现寻租、腐败现象。由此，各国开始在电力产业的发展中逐步重视并不断强化市场竞争机制的作用。20世纪90年代以来，国际上兴起了电力产业打破垄断、引入竞争的市场化改革，发电和售电领域与原来纵向一体化垄断的电力产业分离开来，成为竞争性电力市场。由此，各国政府进一步解除对发、售电市场准入的限制。
　　(三)维护有效竞争与发、售电准入监管的重建。电力竞争性市场的形成并非意味着发、售电市场准入的监管需求完全消失。事实上，很多国家在电力行业放松规制的同时，对电力市场的发、售电环节的准入进行了监管制度的重建。即在电力产业市场化改革的过程中，发、售电环节的市场准入体现了再规制的需求。对于引入竞争的电力产业而言，尽管在发电领域引入竞争机制、采用宽松的市场准入，有利于各类发电公司进行公平竞争，实现资源的优化配置并提高效率，可保证和推动电力工业持续发展。但有效的竞争必须依赖于结构完善且有组织的市场，而现实世界中并不存在完美的竞争性市场，竞争者总是会利用市场中的每一个弱点和漏洞。如，电力产业的在位发电厂商往往可以利用其在位优势，设置限制竞争障碍，对电力市场开放后的新进入者进行排挤，或卖方价格联合，以及恶性竞争或兼并，最终形成另一种垄断状态，损害公众利益。这意味着，政府为电力市场确立一套保护公平竞争的市场行为规则，创造一种公平的比赛环境成为必要。
　　因此，在可竞争的发、售电市场，政府放松原来对市场准入严格控制的同时，以公平、透明的准入条款限定企业进入市场的资格，并按照统一的市场规则来规范企业在市场中的经营行为，可以促进竞争性领域的电力企业公平进入市场，且维护有效竞争的电力市场环境，确保竞争的活力和效率，这也正是电力准入再规制的理由和目的。
三、正外部性与电力安全、普遍服务的监管需求
　　
　　(一)电力系统安全监管。电力产业是一个国家的基础设施产业，它的安全、稳定运行支撑着国民经济的正常运行和增长。电力产业作为国民经济发展的先行行业，为其他行业提供动力支持和保障供给，带动相关产业(如机械制造业)的发展。此外，电作为一种准公共品，是企业和居民不可或缺的生产资料和生活资料，与国计民生密切相关，其供应的稳定性与安全性必须得到保证。随着经济发展和人民生活水平的提高，社会对安全供电的要求越来越高。尤其对进行电力改革的国家而言，电力体制处于调整转换的过程中，电力体制的市场化改革必然会使既定的各利益主体之间产生利益冲突，如中央与地方、电网企业与发电企业、电力企业内部的主业和辅业之间。而且，由于不同地区间能源丰缺的差异及国家范围内电力供应的不均衡，必然存在一些地区电力供应紧张的状况，这些因素都将对国家的电力安全产生潜在的威胁。因此，政府有义务和理由全力保护、维持和增进电力产业的这种正外部效应，即保证电力系统安全、稳定运行是政府对电力进行社会性监管的首要内容。
　　(二)提供电力普遍服务。电力产业的经济社会特征决定了提供电力“普遍服务”的必然性。电力行业所提供的产品和服务与人们的正常生活密不可分，是一种基础、普遍的服务需要。电力产品的准公共品特征也决定了政府应通过贯彻执行电力普遍服务方面的标准，确保消费者享受平等服务以及社会福利不受损害。从本质上看，电力普遍服务的监管，作为政府的公共政策目标，属于政府的责任。电力普遍服务是政府社会性监管的一个内容，如何设计普遍服务机制，更好地监督普遍服务政策的实施也是政府监管政策中要进一步考虑的问题。
　　
　　四、负外部性与电力产业环境监管需求
　　
　　公共利益理论指出，在市场经济条件下，负的外部性(例如噪声、空气等环境污染)不会自动计人生产者的成本之中由他来承担。因此，政府有责任以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的通过行政方式迫使企业将负外部效应内部化，以最终达到限制具有负外部效应行为。
　　电力产业运行所带来的主要负外部性——环境污染，直接产生了电力产业对环境监管的需求。政府之所以比他人更适合担当这个监督环保的角色，主要在于：按照正常的逻辑分析，由于电力生产的环境污染所涉及到的直接主体是发电企业，因此，解决电力环境污染的直接办法就是电力企业利用环保项目投资(如脱硫设备)，以排除污染物、控制环境污染，或者鼓励企业采用污染较小的水力、天然气或其他非矿物燃料代替煤作为发电原料。但在实际操作中，很难让电力企业有动力去自发地解决这个问题。对于发电企业而言，基于对企业盈利的考虑，它的理性选择应该是力求降低发电成本，其中一个重要途径就是减少项目总投资，而项目的总投资中很大一部分就包括对清洁发电能源的选择，以及对环保项目的投资，这就产生了一对矛盾。从电源建设特征来看，以水电为例，水电建设巨大的初始投资和较长的建设期将会增加水电项目融资的财务费用，而且将承受运行前期较大的还贷压力。而火电与水电相比，投资期短，见效快，比水电更具较强的竞争力，于是，企业倾向于采用火电，这就与政府提倡优先发展水电的产业政策相悖。另外，在电力产业中，企业对环保项目的投资，以及对废气脱硫等环保技术的应用，都会直接对成本产生很敏感的影响却不产生效益，而且环保投资通常要占到总投资的20％以上。所以，发电企业降低成本的首要目标便是削减环保投资，或者引进配套的环保设施。因此，政府有必要采取灵活多样的环境监管措施刺激、促进发电企业安装环保设备，加强对环境污染的控制，以解决电力生产的外部性问题。