义务教育均衡发展理念走向“现实”的法律思考

　　 [摘要]义务教育均衡发展在法律保障方面仍存在《义务教育法》“孤掌难鸣”、基础性教育资源配置不当、司法救济渠道不畅、公众监督能力不足的问题。产生这些问题的原因主要是对平等内涵与外延理解的时代局限，政府执法压力不大、动力不足、勇气不够，法律救济制度不够完善，监督机制缺少“阳光普照”。为此，我国应加强和改善教育立法，完善义务教育法律体系等，促进义务教育更加均衡发展。
　　[关键词]义务教育均衡发展；义务教育法律；法律保障

　　
　　2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》，其他国内法律同此)首次将义务教育均衡发展理念写进法律，揭开了法律保障义务教育均衡发展的序幕。然而，这只是法律保障义务教育均衡发展的第一步，仍需要其他相关法律对义务教育均衡发展理念进行确认，更需要对义务教育均衡发展法律规定予以贯彻落实，使义务教育均衡发展理念由“纸上”走向“现实”。
　　
　　一、义务教育均衡发展法律保障方面存在的问题
　　
　　(一)《义务教育法》“孤掌难鸣”
　　“无论从义务教育本身、教育法制建设乃至中国教育事业的发展来说，对《义务教育法》无论怎么评价都不为过。”但《义务教育法》在“一枝独秀”、绽放春色的同时，仍难掩“孤掌难鸣”的境遇。
　　首先，《义务教育法》的上位法《教育法》未能充分体现有关义务教育均衡发展的立法理念。根据《教育法》第九条规定，中华人民共和国“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”，但未例举不分“城乡”。《义务教育法》作为部门法并未突破教育基本法的规定，该法第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”在此规定中仍未例举不分“城乡”，而城乡差距在当前中国却非常突出。
　　其次，《义务教育法》同一位阶的其他教育法律未能提供良好的法制环境。处于《义务教育法》同一位阶的教育法律共有五部，其中尤以《教师法》与《义务教育法》最为密切相关。《教师法》中有关教师待遇的规定至今尚未全面落实。据抽样调查，67.3％的校长反映本校教师尚未纳入社会基本医疗保险，其中55.8％的校长称本校教师既无医疗保险，又不能报销医疗费用。法律规定的“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查”未得到完全落实。
　　最后，《义务教育法》颁布实施三年多来缺乏必要的教育行政法规、教育规章和地方性教育法规的保障落实。目前，国务院尚未制订有关贯彻落实《义务教育法》的行政法规，教育部也没有制订相应的教育部门规章，全国31个省级单位(不含香港、澳门和台湾)只有7个省份制定了贯彻落实《义务教育法》的地方性法规。
　　
　　(二)城乡基础性义务教育资源配置不当
　　基础性义务教育资源主要指教育经费、办学条件、师资队伍等对学校发展起基础性作用，又易控制、测量和评价的教育资源。它是相对于非基础性义务教育资源而言的，如学校和教师对每个学生的态度、给予每个学生的时间与奖励、课程资源、同伴影响等不易控制、测量和评价的教育资源。城乡基础性义务教育资源配置不当主要表现为基础性义务教育资源配置过当和配置不足两个方面，出现所谓“城市学校像欧美，农村学校像非洲”的反差现象。
　　2005年、2007年全国城市和农村普通初中的固定资产总平均值分别为669.21万元、236.75万元和901.64万元、276.16万元，城市分别是农村的2.83倍和3.26倍。2005年、2007年全国城市和农村小学的固定资产总平均值分别为406.19万元、56.04万元和545.43万元、65.05万元，城市分别是农村的7.25倍和8.38倍。城乡的这种差距在《义务教育法》实施两年来，非但没有得到改善，反而有拉大的迹象。此外，各地城乡及校际中高级职务教师的比例差距较大，配置不均衡。2007年，全国小学中高级职务教师比例为48.2％，城市高于农村9.5个百分点以上。全国初中中高级职务教师所占比例为48.7％，城市高于农村19.2个百分点。
　　
　　(三)司法救济渠道不畅
　　英国法学家韦德(H.W.R.Wade)曾精辟地指出：“权利依赖救济。”法律权利不仅表现为观念形态，当相关利益人法律权利受到侵犯时，若没有请求予以保护并追究侵权人法律责任的能力即诉权，则此权利只是“道德权利”或“习惯权利”，而不是法律权利。从法律制度上看，相对于政府的保障责任而言，唯一可以从平等性和穷尽性来保障法律上人权实然性的只有诉权。这种权利相对于其他法律上的人权而言是基础性，也是绝对的。如果一种法律制度不能绝对地保障公民提出保障人权要求的权利，那么，法律上所确定的人权也就不具有实然性的价值，法律上的人权应然性也就无法得到实然性的支撑，法律在保障人权中的作用就不可能超越道德对人权的保护水平。纵观《义务教育法》全文63条规定中，有关公民个人或者社会组织能够依法维护均衡享有义务教育资源的救济权利只有一条，即第九条规定：“任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。”这仅有的一条并没有赋予任何社会组织或者个人以诉权，尤其是行政诉讼权。这就使得公民平等受教育权的司法救济渠道不畅。
　　
　　(四)公众监督能力不足
　　《义务教育法》第九条规定：“任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。”社会公众被法律赋予了监督的权利，但这只是一种法定资格，这种法定资格能否真正发挥作用，还有赖于公众的监督能力。当前，公众虽然享有法律赋予的有关义务教育均衡发展方面的监督权，但因公众难以便捷地获取有关义务教育均衡发展方面的关键数据，导致公众的这一法定监督权利流于形式，无法真正行使。
　　目前“对于教育差距的科学判断还没有受到应有的重视，绝大多数决策部门尚无应用科学方法和工具分析教育差距的意识，还没有从政府的角度对我国教育差距进行科学测量和公告的先例”。一些政府网站服务实用性不强。各地政府教育网站的在线服务数量较少，尤其是与公众生活相关的招生、考试、收费、教育经费使用等领域的公开服务信息数量严重不足，网站服务内容与社会公众的日常教育的实际需求有较大差距。义务教育均衡发展的监督不同于其他的监督，它是一个技术性比较强的监督，如果没有比较准确、翔实的统计数据，那么对义务教育均衡发展的监督将会无从下手。
　　
　　二、义务教育均衡发展法律保障问题的成因
　　
　　(一)对平等内涵与外延理解的时代局限，导致了教育立法的不足
《义务教育法》的上位法未能充分体现有关义务教育均衡发展的立法理念，究其原因主要是长期以来对平等内涵与外延理解的局限，导致了教育法律未能对城乡义务教育均衡发展给予足够的关注。《教育法》第九条和《义务教育法》第四条的规定。对于平等内涵与外延的理解有一个共性的地方，即法律规定的平等中例举了“民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰”等，但却没有例举城乡平等，这可能是由于长期的城乡二元结构导致的关于平等内涵与外延理解的局限。因此，长期以来城乡平等并没有受到足够的重视。受此观念支配，国人对平等内涵与外延的理解就没有包含城乡之间的平等，这样就导致了教育立法的不足，未能在法律中明确规定城乡平等的内容。虽然说平等与均衡是两个不同的概念，两者之间的因果关系一时也难以厘清，但是当前中国义务教育发展不均衡状况表现最突出的恰恰是在城乡之间。
　　
　　(二)政府执行义务教育法律时压力不大、动力不足、勇气不够
　　政府在执行义务教育法律时压力不大，主要有两方面原因。一方面是长期以来，中国评价各级政府及其官员的主要标准是政治和经济指标，不是社会民生指标。也就是说，事关各级政府及其官员政绩和地位升迁的主要评价标准是政治稳定和经济发展，义务教育事业因其对经济发展的滞后性等特点往往不会首先进入政府决策的视野，更不会进入政府优先投入的决策视野。另一方面《义务教育法》对法律责任的规定存有模糊性，易导致违反《义务教育法》法律责任追究的“软化”现象。《义务教育法》第五十一条到五十四条规定的行政问责情形中，均有一个共同性的表述，即“情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分(或处分)”。但是，对于“情节严重”等本身带有一定模糊性的词语，《义务教育法》并未作出界定，也没进行必要的例举说明。这样就给问责带来了较大的模糊性，无疑减轻了政府及其官员执行义务教育法律的压力。
　　政府在执行义务教育法律时动力不足，主要表现为包括政府官员在内的社会优势阶层的子女已经享受了优质教育资源，不会承受政府教育投入不足、教育资源配置不均所带来的不利后果。
　　政府在执行义务教育法律时勇气不够，主要表现为政府在配置基础性义务教育资源时，在打破利益格局、调整既得利益群体的利益时勇气不够、力度不大。因为现有教育资源配置既得利益群体主要是社会的强势群体，与“缺乏有效的居民声音无法对政府支出施加影响”形成对比的是，他们会有足够的能量对政府的支出与配置施加影响。
　　其实，在义务教育均衡发展方面只要政府“心中有法”，积极作为，义务教育定会渐趋均衡。闻名全国的义务教育均衡发展的典型实践——安徽铜陵义务教育均衡发展，就是政府依法办事的结果。时任铜陵市教育局局长金燕接受记者采访时平静地说：“如果一定要说铜陵有什么经验，那就是十年来一直按照义务教育法律法规办事。”多么简单明白的道理，但却又是包含了多么复杂艰辛的过程，这更是反映了铜陵市政府执行义务教育法律时的压力、动力和勇气。
　　
　　(三)法律救济制度不够完善
　　《义务教育法》关于司法救济方面规定的缺失，其实质反映出我国当前法律救济制度不够完善，在保障公民实体权利获得的程序性权利方面重视不够。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)的规定来看，当各级行政机关不履行或者不依法履行其“应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件”的法定义务时，与此政府具体行政行为密切相关的学生、家长、学校、教师等个人或者社会组织依法提起行政诉讼是符合《解释》精神的。但是，目前相关法律并未明确赋予公民在此方面的行政诉讼权，反映出我国法律救济制度尚不够完善。
　　
　　(四)监督机制缺少“阳光普照”
　　社会公众监督能力不足主要是因为无法便捷地获取有关义务教育均衡发展方面的统计数据。这一方面反映政府或是没有公布相关信息的意识，或是缺乏公布相关信息的勇气，害怕“阳光普照”；另一方面也反映法律未能对政府的一些行为作出明确规定，让其接受“阳光普照”。当然，义务教育均衡发展写进法律也不过三年，义务教育均衡发展方面的监测指标体系尚未建立健全，政府公布时机也许尚未成熟。但是，未能及时制订义务教育均衡发展的监测指标体系是否也在一定程度上反映出政府一时难以接受带有“日照指数”评价的“阳光普照”呢?“没有对教育差距的情况进行科学测量和公告，是由于缺乏对教育差距进行科学测量的工具，当然首先还是对测量教育差距的必要性和紧迫性认识不足……制订判断教育差距的标准不仅是一种方法和手段，而且是认识和态度问题。”
　　
　　三、促进义务教育更加均衡发展的法律保障建议
　　
　　(一)加强和改善教育立法，完善义务教育法律体系
　　首先，应全面修订《教育法》，使义务教育均衡发展理念贯穿于教育基本法律之中。要将《教育法》中与教育公平、义务教育均衡发展等理念不相符合的具体规定删去，并用新的规定加以保障，同时增强《教育法》立法的预见性，对教育发展的指导思想、方针、路线等进行修正，使其进一步发挥教育根本大法的作用。笔者建议《教育法》应增加有关自身修订的程序性规定，可借鉴《刑法》等其他法律的立法技术，在不需全面修订时可以《教育法》修正案的形式对部分条款加以修订，这样既维护了《教育法》的稳定性，又增强了《教育法》的适用性。
　　其次，应及时修订或制订《教师法》《学校法》《教育投入法》和《教育考试法》等与《义务教育法》密切相关的同一位阶的其他教育法律，形成在《教育法》统领下协调一致的教育法律体系。
　　再次，适时修订或制订与《义务教育法》密切相关的下位法规、规章等，形成强有力的义务教育均衡发展法律保障体系。
　　最后，对《义务教育法》中一些模糊性的规定作出明确的法律解释，重点对《义务教育法》第七章法律责任中出现的“情节严重”等本身带有一定模糊性的词语作出明确的或例举性的、不易产生歧义的法律解释。
　　
　　(二)建立健全提升义务教育法律执法力度的长效机制
　　“徒法不能以自行”，若无有效的执法机制，再好的义务教育法律也难以发挥其保障作用。这种长效机制至少应包括以下方面。一是明确各级政府在义务教育均衡发展中的法定权力与职责。对于公民个人而言，适用“法无禁止则为自由”的原则；对于政府而言，应适用“法无授权则无自由”的原则，以免政府权力的滥用或异化。二是应有操作性较强的行政问责规范与运行机制，保障违法必究的程序性权利，使政府权力的应然与实然、公民权利的应然与实然的符合度基本保持一致。三是应有完善的监督机制，特别要加强各级人大及其常委会的监督职能和新闻媒体及社会公众的舆论监督作用。
　　
　　(三)依法赋予公民维护平等受教育权的司法救济权
　　鉴于我国的法律体系的现状，加上《义务教育法》对法律责任的追究原则(情节不严重的一般都是由上级行政机关限期责令整改)，笔者建议在《教育法》和《义务教育法》中明确规定公民享有维护平等受教育权的司法救济权，尤其是行政诉讼权。考虑到若是立即这样做，可能会给各级法院带来很大压力，政府可以结合《行政复议法》的相关规定，将行政复议作为公民享有维护平等受教育权行政诉权的前置程序。这样一方面与《义务教育法》关于追究行政机关法律责任的追究原则基本一致；另一方面也给法院减轻压力，让行政机关自己能够处理好的问题自行处置。只有当行政机关无法妥善处理时，司法机关才开始介入。但这只是一个过渡期，发展的方向应该是取消行政复议的前置程序，公民可以就平等受教育权的保护，自由选择行政复议或依法提起行政诉讼。
　　
　　(四)制订国家义务教育基准和均衡发展系数，定期公布相关检测数据，让权力在阳光下运行
　　中共十七大报告强调：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制……完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。”对于义务教育均衡发展而言，当前着手制订国家义务教育办学基准和义务教育均衡发展系数，及时提供教育差距预警是非常必要的，而且国家义务教育办学基准和义务教育均衡发展系数应以年度为统计单位，做好各项统计工作，在政府信息公开栏中定期向社会发布，接受社会监督，让政府权力在阳光下运行。