谈产业经济发展中的政府行为效率——以中国旅游产业为例

　　 论文关键词:产业经济　旅游产业　政府行为
　　论文摘要:从历史过程看,是政府推动了经济体制改革,释放了市场的力量,使得中国经济能够迅速发展,显现了政府干预行为的效率。作为新兴产业,旅游产业的发展过程充分说明了这一点。同时,中国旅游产业经济管理中的“政府失灵”现象非常突出。通过对旅游产业的分析可以看出,产业经济发展的关键在于正确处理政府与市场的关系,实行积极而有限的政府职能,提高政府行为的有效性。
　　现代经济社会发展过程中,政府力量是一个非常重要的因素,任何经济问题都无法摆脱政府行为的影响。因此,对政府行为效率的研究成为经济研究的重要课题。政府行为的效率是指其产生的绩效或者说是其后果,通常表现为政府行为的有效率和“政府失灵”两个方面。在产业经济层面,由于涉及到产业地位、产业结构、产业发展战略等产业发展的决策和调控问题,政府行为就更加具体且引人瞩目。政府对经济产业的干预行为要根据不同产业的情况采取适宜的措施和形式,与此相适应,对具体经济产业发展过程中政府行为的研究也有利于正确评价政府行为的效率。本文认为,作为新兴的综合性经济产业,旅游产业的发展能较为典型地显示政府干预行为的特点。
　　政府的广泛干预是中国旅游产业发展的一大特征,也是中国旅游产业能够迅速发展的重要原因。客观地看,政府发挥的作用是巨大的,政府行为在某些方面是有效率的。不过,在中国旅游产业的发展过程中,“政府失灵”即政府行为无效率的现象比较明显,产生了相当严重的负面影响。如何正确认识和评价“政府失灵”,进而采取相应措施提高政府行为效率,是未来中国旅游产业发展无法回避的问题,也是所有经济产业发展必须解决的问题。
　　一、旅游产业发展中政府干预行为的由来及其有效性
　　政府具有垄断性和强制性的政治权力和公共权力,与市场行为相比较,政府行为有垄断性和强制性的特点,也更有权威性。当市场机制失效时,政府的干预行为便成为方便的选择。即使在成熟的市场经济体制下,“市场失灵”和政府干预也是普遍现象。按照最初的认识,政府的干预范围是市场失效范围,主要是公共物品的供应、外部性现象、自然垄断行业、信息不完全和信息不对称等。随着社会发展进程,政府的职能向社会公平职能、经济稳定职能甚至经济发展职能扩张。[1](P50-54)由此说来,政府干预经济的范围有扩张的倾向,且对社会经济稳定和产业经济健康增长意义重大。
　　中国的旅游产业是在由计划经济体制向市场经济体制过渡的大背景下发展起来的。市场机制在产业发展的初期尚难以带动产业迅速形成规模经济。在特定的历史条件下,市场体制无法自发地生长,必须要有政府的干预。经济体制转轨时期,政府在旅游产业起步中不是扮演市场的替代者,而是扮演了市场制度的导入者和市场体系的完善者的角色。[2](P66-68)应该说,政府的全面干预是中国旅游产业难以避免的历史过程。
　　首先,解决旅游产业的外部性问题。表现在三个方面:一是旅游资源产权的不完备,旅游资源的自然属性决定了其有效产权难以界定。虽然从理论上讲中国的旅游资源产权是明确的,但实际经济活动中却存在着产权虚化和模糊,政府必须出面协调旅游资源的使用,协调各种利益关系。二是旅游产品的公共物品属性,对其消费具有不可分性和非排他性,滥用公共物品导致了拥挤、污染等外部不经济性的产生。[3](P14-17)在旅游基础设施建设、旅游产品各环节的协调、旅游促销、环境保护等方面,显然要由政府来推动。三是旅游产业市场信息的分散性。由于旅游产业是一个综合性、系统性、依托性很强的产业,旅游信息的传递过程较为复杂,仅靠市场机制难以保证旅游信息传递的有效性。完善其信息传递机制,改善旅游市场信息集散系统状态,需要政府进行干预。
　　其次,促进旅游经济增长。中国是一个发展中国家,发展经济的任务相当繁重。到20世纪末,旅游产业作为新的经济增长点,拉动国民经济发展的作用日益显现出来。但中国的旅游产业缺乏资金积累,企业规模小、旅游产品的质量及国际竞争力较低,单纯依靠市场体制下的自发生长需要较长的时间,无论是政府还是旅游产业本身,都希望缩短这一历史过程。吸取日本等东亚国家的经验,政府应在旅游产业发展过程中发挥更积极的作用。
　　第三,旅游产业相关领域的社会公平与稳定。这一方面的内容非常广泛,如促进旅游社会化进程,满足人们休闲、度假的需求,提高人民生活质量,提高人的基本素质;扩大对外开放,增进中外交流;协调旅游产业发展中的利益分配,保证社会公平与社会稳定;开展地区间旅游产业交流,促进区域间经济与社会平衡发展;21世纪初期,中国西部旅游开发是一项极其重要的任务,通过旅游开发带动西部地区经济与社会发展等。
　　二、“政府失灵”及其原因分析
　　关于“政府失灵”,经济学文献中已有大量的讨论。按照萨缪尔森的说法,“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时,政府失灵就产生了”。[14](P1189)萨缪尔森的论述主要从政府行为的结果没有达到目的来说明政府失灵。结合其他研究者的意见,“政府失灵”大体有几种情况:一是政府行为未达到预期目标;二是政府行为的低效率、高成本;三是政府行为损害了市场效率。中国旅游产业发展过程中,“政府失灵”是常见的现象,政府干预很多情况下都没有更好地保证社会公平与旅游经济发展的效率,而是走向了其反面,成为发展的阻力。
　　第一,旅游行业的过度投资。政府有关部门为了取得政绩,就有可能违背市场经济规律,利用所掌握的资源进行过度投入。由于决策失误造成的“面子工程”、“赔钱工程”劳民伤财,[5](P21-22)造成行业迅速发展与企业经济效益不高的矛盾现象。以饭店业为例,80年代初旅游产业起步时,饭店数量与效益是同步增长的。而到了90年代,旅游产业渐受各级政府重视,投入增加,但饭店的利润率却一直不高。当然,政府主管部门也会根据市场情况要求企业在投资及经营方面进行适当调整。但政府毕竟没有利润压力,一旦环境适宜,政府直接投资企业经营的现象屡见不鲜。
　　第二,政府的不恰当干预造成旅游市场的不正当竞争。旅游促进发展是无可争议的事实,因此,政府自然会采取各种方式大力发展旅游产业。政府本应是公平竞争的保障者,但有时因过分强调发展的任务,政府的政策便会导致旅游产业各构成部分之间的不公平竞争。要促进本部门、本地区旅游企业的发展,就会有一些差别性的政策,就产生了地方保护与行业保护。中国的旅游企业从所有制方面看主要可分为国有企业和非国有企业,如果政府参与企业经营,则必然会在不同所有制企业间形成不平等竞争,压抑非国有企业的发展。“政府失灵”在一定程度上加剧了中国旅游市场某些领域的混乱现象。如20世纪90年代提出的“旅游发展适度超前战略”,使国内旅行社之间的不正当竞争更加激烈。“在事实上旅游发展适度超前战略的一个重要目标是带动社会其他经济的发展,可惜的是这个目的并不显著,而不正当竞争带来的严重后果却是十分明显的。”[6](P19-21)政府促进旅游产业发展的措施成为导致不正当竞争的诱因,让人始料不及。
　　第三,政府干预企业经营,严重抑制和削弱企业的市场竞争力。在市场经济环境下,企业与消费者是市场的主体。只有旅游企业生产的高效率,才能更好地满足旅游者的消费需求,使旅游产业得到健康稳定的发展。即使是国有企业,政府的参与也会使企业丧失应有的经营自主权,在市场经济的运行过程中无所适从。政府过度干预旅游产业的发展,出发点可能是好的,但实际效果却难如人意,会压抑企业生产经营的积极性与创造性。
　　第四,旅游产业发展与环境保护、社会公平之间的不平衡。一般情况下,旅游企业的经营目标与保护环境、消费者利益之间存在着一定的矛盾。在几方面的关系中,政府应该引导旅游企业合理利用旅游资源,注意保护自然及社会环境,保护消费者利益。不过,旅游企业的发展对经济的拉动作用相当明显,对于政府有关部门来说,促进企业发展的冲动比较强烈,而约束企业保护环境和保障消费者权益的动力则相对较弱。因此,政府的干预未必就能有效地保障消费者利益,防止资源过度利用及环境破坏。在地区旅游产业发展过程中,政府部门多倾向于保护优势企业,而对于一般公众的参与及利益共享缺乏积极性,不利于社会公平的实现。
　　“政府失灵”是由多方面原因造成的:旅游相关信息的分散性,使得政府并不能掌握完全信息;政府本身的能力不一定完全符合旅游发展的需要;还有政府本身利益的影响等,都在或多或少地影响着政府职能的行使过程。其中,利益冲突的影响尤为重要。有人认为中国旅游发展过程中出现的混乱局面其根源是旅游管理体制的问题,主要矛盾来源于“中央和地方各类利益主体之间的冲突”。[7](P77-78)由此看来,对市场失灵的领域,政府职能并不必然起作用,因为政府也要受各种因素的影响,将政府完全理想化是不现实的。而且,任何事物都有其两面性,“政府失灵”是与政府有效率相伴而生的,是政府行为的自然结果。因此,只要政府干预行为存在,“政府失灵”在某种程度上就是不可避免的。政府对旅游产业的干预通常是全局性的,如旅游规划与旅游产业政策的制定等,一旦出现失误,其影响是广泛的,政府失灵通常是对旅游发展全局的危害。而且,政府对旅游市场的干预通常是强有力的,缺乏相应的制约,出现问题纠正比较困难。因此,政府干预旅游市场应采取谨慎的态度。
　　三、政府行为效率与政府主导型旅游发展战略
　　政府行为的效率体现在促进旅游发展和校正“市场失灵”,同时,“政府失灵”带来的消极影响也是一种客观存在。几年来,由于对政府行为效率的评价不同,学术界发生了要不要实行“政府主导型旅游发展战略”的争论。
　　政府主导型旅游发展战略“就是按照旅游产业自身的特点,在以市场为主配置资源的基础上,充分发挥政府的主导作用,争取旅游产业更大的发展”。[8](P284)中国政府主导型旅游发展战略的实质是对于政府职能的定位,在政府与市场的关系中,政府处于主动地位,由政府来主导旅游产业的发展。有人认为,无论是发展中国家还是发达国家,在发展旅游产业的过程中大都实行政府主导型战略,政府主导无时无地不在,只是有作用领域的不同、推行力度的差异而已。实践已充分证明,政府主导型旅游发展战略符合中国作为发展中国家的国情和我国旅游产业发展的实际。因此,这一战略已成为行业认同、部门认同、地方认同的深入人心的选择。[9](P151-153)倡导“政府主导型旅游发展战略”者其基本的理由是用政府职能校正市场失灵,当然这与中国正处于体制转型期有关,因为“在新制度没有完全建立起来之前,适度地保留一部分旧制度或许是一个不得已的‘好’办法,对那些几乎完全没有市场经济经验的计划经济而言,情况尤其如此”。[10](P4-17)
　　持反对意见者主要是认为中国正处于建立健全市场经济体制的过程中,政府主导型旅游发展战略与国家经济体制转变的大方向背道而驰。从大的方面看,市场导向是必然趋势,政府只能按市场规律“推动”,而非“主导”旅游产业发展,中国已加入世贸组织,市场自主调节的作用将会越来越大,政府推动作用必然随之弱化,“政府主导型旅游发展战略”已无提倡必要。[11](P4-7)这样的观点充分注意了市场的作用,也注意到了政府职能的有限性。但不可否认的是,在市场经济国家,政府职能总体是一种扩张的趋势,不加区分地弱化政府作用可能同样不利于旅游产业的发展。
　　是否赞成这一战略涉及到一个基本的价值判断,即改革开放以来中国旅游产业的发展动因是什么,是政府的主导,还是放松管制,即什么样的政府行为才是有效的。应该说,中国旅游产业的大发展,不是政府直接主导的结果,而是政府放松管制的结果。政府主导了旅游管理体制的改革,体制改革释放了市场的力量,成就了旅游产业的大发展。更为重要的是,要正确实施政府主导型旅游经济发展战略,就必须正确发挥政府对旅游市场干预的作用,大前提是政府官员必须清醒地认识到实施这种干预的范围和力度,而时刻警惕自己的干预行为,切实做到“有所为有所不为”,切实做到适可而止。[12](P47-50)这当然只是良好的愿望而已,因为出于自身特殊利益和社会经济发展的要求,政府有一种干预市场的冲动,不能指望政府自身主动地“适可而止”,这样的“大前提”是不可靠的。而且,旅游产业发展中出现的问题,足以引来质疑的声音,如“政府主导管理旅游产业的概念似乎很为合理,却被诠释为不太合时宜的强化执法和大力投资”。[13](P14-17)进而有入主张现阶段就应停止提倡与实施政府主导型旅游发展战略。[11](P4-7)
从市场经济理论的角度看,政府来主导旅游产业的发展是不合时宜的,尤其在“政府失灵”现象充分显现之后。认为“政府主导型战略相对于西方自由资本主义而言,创造了政府干预市场经济的新范式;而相对于社会主义计划经济来说,又是对自由市场经济的成功引进”[12](P47-50)的观点,是过于乐观的结论。对于客观经济规律,政府只能顺应而无法主导,政府主导与市场规律存在内在矛盾,提倡政府主导型旅游发展战略将不利于按市场经济规律办事。而所谓纯粹的市场经济同样行不通,市场规律不能超出自身发挥作用的范围,社会经济作为复杂的系统,需要各种机制的共同作用。现代的社会经济制度,没有一个是其中的一种纯粹形式。相反,现代社会经济是带有市场、命令和传统成份的混合经济,从来没有一种100%的市场经济。[4](P40)市场与政府都是市场经济体制的不可或缺的组成内容,市场机制与政府职能是相互对立又相互依存的关系,离开了对方,无论是市场机制或者是政府职能都难以发挥作用。不能因为存在政府失灵就否定政府在发展市场经济过程中的作用,更不能因为存在市场失灵就简单地用政府替代市场。
　　四、政府职能的有限性与有效性
　　简单地赞成或反对“政府主导型旅游发展战略”并不能有效地解决问题,关键应该是科学确定政府与市场的关系及提高政府行为的有效性。根据中国旅游产业的现实情况,恰当的选择是在充分发挥市场机制作用的基础上,实行积极而有限的政府职能。
　　首先,积极而有限的政府是指在处理市场与政府之间关系时,必须遵守市场优先的原则,市场优先于政府,作为扩展秩序的市场扩展到哪里,政府的职能范围就应该收缩到哪里。[14](P101)也就是说,政府的职能即政府对市场的干预范围是有限的,有限的政府行为才是有效的。政府部门应当切实尊重市场在旅游产业资源配置中的基础地位,转变观念、放松管制,从竞争性领域退出,不与民争利。企业的创新能力得以充分发挥,市场促进发展的能量才能充分释放。
　　其次是指政府行使职能的主动性。积极的政府,促成了东亚各国和地区的经济发展,这已经成了共识。虽然东亚金融危机之后,人们开始了对东亚经济体制的反思,但现实经济的这次动荡与反复,不足以否定这种模式几十年的成功。[15](P32-37)政府对经济生活的适度干预能够在一定程度上合理调节各个经济主体之间的利益关系,保持社会的稳定与发展。[16](P178-179)发展中国家的政府在旅游产业发展过程中具有更重要的作用和更大的权力,这也是比较普遍的现象。当然,这并不意味着要追求旅游行政管理部门“有位”、“有为”和“有威”,[17](P35-40)而是说政府对旅游产业发展过程中出现的问题要有积极的态度。主要是在市场机制不能有效发挥作用的领域,如保护环境及促进社会公平方面,积极的政府行为可以避免政府缺位造成的混乱。有人认为,旅游促进社会、文化、环境发展的功能,只有政府才有可能发挥作用。[18](P10-15)事实虽不一定全然如此,但政府在这些方面采取积极行动却是非常必要的。
　　第三是指职能行使方式的协调与完善。在旅游基础设施建设、旅游资源的开发利用等领域,传统的政府职能行使方式容易出现权力寻租、效率低下等问题。为改善这种状况,可使用“市场机能扩张性”政策,在进行政策干预的领域引入市场机制。[19](P83、86)由于技术进步及管理理论的发展,公益物品的提供及许多天然垄断行业已经越来越多地引入竞争机制,制约政府权力,防止腐败,提高效率。政府也可以摆脱过多的旅游基础设施建设及资源开发利用的具体任务,在宏观的旅游管理层面更好地发挥作用。
　　第四,发挥中介组织的作用。旅游产业发展是复杂的系统工程,需要社会机制的各方面的协调努力。有人反对将经济体制的规定限定在“市场”或“国家”上,提倡在一定的条件下,面临“公用地两难处境”的人们,可以确定他们自己的体制安排,来改变他们所处情况的结构。[20](P89、99)公益物品的提供、资源开发与保护等除了政府与市场,人们还可以有第三种选择,即发挥民间中介组织的作用。旅游产业各种各样的行业组织,都可以在政府与市场之间进行协调,促进资源的有效配置和旅游产业整体水平的提高。
　　从旅游产业的情况看,实现有效的政府行为是有一定条件的,最主要的是政府干预行为的范围和方式。现代市场经济体制下,明确地界定政府在产业经济发展过程中的每一项职能也许是非常困难的。尤其是像中国这样的发展中国家,政府担负着领导国家实现现代化的繁重的历史任务,其职能相对于传统市场经济国家的政府应有一定的特殊性,不过这种特殊性也不能超出应有的限度,即不能违反政府与市场关系的基本原则。政府在行使职能过程中,必须遵守市场优先的原则,切实尊重市场在旅游产业发展中的基础作用和主导作用,要认识到其职能和作用是有限的。同时,由于中国历史文化传统的特殊性,在市场机制不能有效发挥作用的领域,政府还要积极主动地行使有关职能,防止政府缺位,并注意引入市场机制和发挥民间组织的作用,促进职能行使方式的转变。
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