[摘 要] 本文指出，农村教育是我国基础教育的重点和难点，当前的主要任务是制止中西部农村地区义务教育的滑坡。在总结国内外经验的基础上，文章提出了解决我国义务教育财政困难的政策措施。
[关键词] 农村义务教育；国外经验；教育滑坡
20世纪80年代至90年代中期，在我国城乡大张旗鼓地普及义务教育的热潮中，全国普遍形成了这样一个共识：义务教育的重点和难点在农村。正是在这一共识的指引下，农村得到了更大的关注，并得到了一些特殊的政策，从而在全国范围内基本上普及了义务教育。然而近几年来，随着全国上下对知识经济和信息社会的过分强调和渲染以及高等学校连续几年大规模的扩招，农村教育被冷落下来，似乎农村的教育问题已经解决，没有必要给予特别的关注和强调。笔者认为，这种认识和判断，是不符合实际的，在理论上是难以成立的，在实践上是十分有害的。无疑，近几年来我国农村教育再度限入困难境地是与上述错误认识有关的。因此，要切实解决农村教育问题，首先应对农村教育的现状及其在我国教育中的地位和作用有一个清晰正确的认识。
一、农村义务教育的现状
目前，在我国东部沿海发达地区，九年义务教育已经基本普及，一些大城市甚至已经初步普及和正在普及12年教育。但是，在广大的农村地区，特别是中西部农村地区和边远地区，不仅基础教育的高中教育阶段远远落后于城市地区，而且基础教育的义务教育阶段也远没有真正普及。因此，在现阶段，农村依然是我国教育改革和发展的重点和难点。
这种状况是由我国的历史和基本国情决定的。
几千年来，我国一直是个农业大国。改革开放以来，虽然工业化和城市化有了长足发展，但“三农”在社会政治经济中仍占有重要地位。2001年农村人口79563万，占全国总人口的62.3%；农业产值占GDP的15.2‰；农业吸纳就业人口约36513万，占全部就业人口的50％。[1]然而，农村经济总体上仍十分落后，农业生产方式很大程度上还是粗放的，农业劳动生产率只及工业的13.3%，农村人均纯收入2366元，只及城市的34.5％。[2]显而易见，“先进的城市、落后的农村；富裕的城市、贫困的农村”这种二元社会结构决定了农村必将成为现阶段我国社会政治经济改革和发展的重点和难点。
在我国社会这种明显的二元结构的基础上，教育必然呈现出同样的巨大反差。一方面，农村教育规模巨大，在全国教育中占有重要地位：1）2001年，农村初级中学共计35023所，占全国总数的59.7%；高级中学710所，占全国的13.7%；完全中学1602所，占全国总数的16.5％。[3]农村初级中学在校生共计31213026人，占全国初中在校生总数的48.5‰；高中在校生共计1579834人，占全国总数的11.24％。[4]同年，农村初中专任教师共计1552306人，占全国总数的46.4％；高中教师共计95232人，占全国总数的11.3％。[5]2）2001年，农村小学校共计416198所，占全国小学校总数的84.7%；小学在校生共计86048027人，占全国小学生总数的68.4％。[6]同年，农村小学专任教师共计4084551人，占全国总数的64.0％。[7]统计数据清楚地表明，无论从哪方面看，农村基础教育在我国整个基础教育中都具有举足轻重的地位。
然而，与城市相比，农村基础教育又处于明显的弱势地位。最主要的标识是：1）2001年农村中学生均教育经费支出884.41元，仅占全国平均数的57.7%；同年，农村小学生均经费支出647.01元，占全国平均数的81.6％。[8]2）2001年农村中学生均基建支出6.33元，仅占全国平均数的20.7%；农村小学生均基建开支4.47元，占全国平均数的54.5％。[9]3）如果说近几年来“城市小学教育改革有较大起色，初中教改开始起动，高中教改原地踏步”的话，那么，在中西部农村地区，小学、初中和高中，至今几乎都游离于教改之外，成为教改的死角。4）随着学校层次的提高，农村教育的弱势地位愈加突显。占全国人口总数六成以上的农村地区，仅仅分享到全国高中学额的11.24％！即使是初中，也亏欠15％左右。
上述情况表明，全国城镇（特别是大中城市）与农村基础教育之间存在着巨大的差距，这种差距主要是由基本国情决定的，短时间内是无法彻底解决的，因此，落后的农村教育在很长一段时间内都将成为整个国家教育改革和发展的难点和瓶颈。
二、制止义务教育滑坡是我国农村教育的当务之急
尽管现阶段农村教育落后于城市有其客观必然性，但是，经过80年代后十几年的努力，确实曾使城乡义务教育的差距已明显缩小，到20世纪末，绝大部分农村，甚至中西部和部分边远地区也基本上普及了义务教育。
然而，从90年代末开始，在城市地区义务教育不断巩固、提高的同时，中西部农村和边远地区的义务教育不仅没能继续发展，反而出现了明显的滑坡现象，其最主要、最直接的标识是初中辍学率急剧增大，已达到了令人堪忧的地步。我们对辽宁、河南、河北、贵州和陕西等地农村义务教育的调查和观察发现，初中一年级学生流失率较低，二年级明显增加，到三年级毕业时，多数班级的学生只剩下一半左右，其余全都辍学和流失了。然而，这些辍学生又大都能拿到毕业文凭，因此，从学校和政府统计看，辕学率并不高。即是说，现在公布的辍学统计数据，完全不能反映农村教育的真实滑坡情况。滑坡的另一直接标志是农村合格教师（特别是优秀教师）大批流失，其基本流向是：农村流入县镇，县镇流向大中城市或东部沿海发达地区。
农村辍学特别是初中辍学率大幅攀升，其原因是复杂的，是多种因素相互作用的结果。
首先，辍学率快速升高是农村教育经费日趋紧缺、城乡教育财政差距不断拉大的必然结果。
据统计，1998年到2001年，农村小学生均经费与城镇小学之比从1：1.21扩大到1：1.53，城乡初中生均经费也出现了类似情况。[10]这清楚表明，城镇与农村教育财政的差距进一步扩大了。以上只是全国的平均数，而且把县镇也包含其中。如果仅仅拿城市与农村相比，其差距就更加悬殊了。
表1 2001年若干县市生均教育经费之比较（单位：元）
上海
南汇
北京
昌平
河北
井陉
辽宁
义县
安徽
临泉
江西
兴国
贵州
毕节
人均教育经费总支出
465.36
517.27
181.14
90.36
61.31
104.09
75.16
普通初中生均预算内事业费支出
3236.55
3124.86
713.93
624.26
190.12
358.98
234.16
普通小学生生均预算内事业费支出
2123.47
2334.23
525.33
283.00
211.05
428.10
241.06
资料来源：《中国教育经费统计年鉴》，中国统计出版社，2002年，388—472页。
从表中可见，全国城乡教育经费的差距极为悬殊，最高与最低之间相差达10倍以上！广大农村极为窘迫的教育财政必然使其义务教育陷入极度的困境。
农村教育财政日趋紧张，是近几年来农村经济和财政拮据的必然结果。20世纪末以来，农产品价格一直疲软，但生产成本却不断提高，因此，大多数农民处于增产不增收甚或增产反而减收的困境。与此同时，作为农村经济一大支拄的乡镇企业正处于调整阶段，其中很大一部分惨淡经营或已破产，利润大幅减少。因此，农村税收和财政收入大幅下降，从而直接影响到教育经费的供给。再则，中央政府为了减轻农民过重的财政负担，保证其休养生息，从2000年起开始实施税费改革试点，取消了对农村教育关系极大的教育费附加（1996年全国农村教育费附加为260亿元，1997年达到创纪录的269亿元，2001年下降到151.9亿元），现正向全国推广，从而使农村教育财政陷入更加窘迫的境地。
辍学率大幅上升的另一直接原因，是学生家庭经济困难。这是一个老问题，但近几年农民收入水平的下降，进一步削弱了部分家长的支付能力，使其难以承受小学高年级和初中教育的直接和间接成本。因此，随着年龄的增大和年级的升高，不少学生被迫走出学校，他们要么外出打工赚钱，要么在家干活，从而组成了浩浩荡荡的辍学大军。
农村教师素质下降是辍学加剧的重要间接因素。教师素质下降主要表现在：大量农村优秀教师外流从总体上降低了教师水平；相当一部分在岗教师或是因为缺乏敬业精神，或是因为家庭负担过重（主要是经营自留地、自留山）而对工作非常不负责任。教师素质的下降，直接导致学生学业成绩的下降，从而挫伤了学生的学习积极性和对升学的信心，使更多的人加入辍学的行列。
毋庸讳言，农村教师素质下降的最重要原因，不仅是由于近几年来农村教师工资收入与城市的差距在扩大，而且出现了普遍的、长时间的拖欠。据官方统计，2000年拖欠工资曾达到180亿元。这种状况极大地损伤了教师的工作积极性和职业操守，因而，教师大量外流、缺勤、“当和尚撞钟”也就不足为奇了。直接受害者当然是学生。
教师素质下降的另一重要标识或原因是代课教师的大量聘用。地方政府为了节省教育经费开支，往往不聘用新毕业的大专学生，而聘用仅有高中毕业文凭的代课教师，因为代课教师的工资仅及正式教师的四分之一或五分之一。据统计，2001年农村初中代课教师有65005人，占全部专任教师的4%；农村小学代课教师为515394人，占全部专任教师的13.6％。[11]由于代课教师的质量通常明显低于正式教师，极大地影响到教学质量，从而严重损伤了学生对未来的信心。
农村辍学率突增的另一因素是新一轮“读书无用论”的思潮在农村再度抬头。这种思潮抬头的原因主要有二，一是教师素质的下降严重损害了学生的学业成绩，使他们“跳出农门”的希望大为降低；二是随着近几年来高等教育的迅猛发展和大规模扩招，毕业生源源不断地流入社会，然而，劳动力市场却没有提供相应数量和结构的就业岗位，致使大量来自农村的毕业生只能踯躅街头或呆在家中长时间等待。这种严峻的就业形势，对农村学生产生了很大的消极影响，进而引发了强烈的厌学情绪和新的“读书无用论”。
上述分析表明，受宏观经济形势和国家财税制度调整的影响，近几年来中西部农村地区义务教育发展缓慢，在某些方面甚至呈现出滑坡现象。毫无疑问，这种状况是与“科教兴国”的战略背道而驰的，是与全面建设社会主义小康社会的宏伟目标格格不入的，必须尽快予以制止。
三、借鉴他国经验切实解决农村教育问题
尽管与其他发展中的大国相比，我国义务教育的普及是走在前面的，但他们仍有可以借鉴的经验；尽管发达国家早已普及了义务教育，但目前他们在解决地区义务教育发展不平衡问题进程中的经验，同样值得借鉴。这是因为，我国农村地区义务教育的问题，本质上就是城乡和地区教育发展严重失衡的问题。因此，为了尽快解决我国农村基础教育，特别是义务教育问题，我们必须从中国实际出发，借鉴国外一切有益的经验教训。
1．继续调整教育投资结构，加大基础教育特别是义务教育份额
当一个国家的教育经费预算为既定时，各级各类教育在这个总盘子中各占多大份额（即预算比例结构），既取决于各级学校在校生人数，也取决于政府的教育发展战略安排：相对于在校生人数，所获教育经费较多的那一级教育，通常使是该国确定的教育重点。纵观各国教育投资比例，一般说来，由于发达国家高等教育已进入普及阶段，因此，其经费所占比例相对高些，例如，80年代以来美国高教经费所占比重一直保持在25％左右。相反，发展中国家由于高等教育规模较小，因而其经费比例一般低些，基本上不超过20％。
不少发展中国家领导人曾错误地认为，搞经济建设主要应依靠高等教育，因此把投资重点放在高教而忽视了义务教育。然而，事实教育了他们，过度的高教发展不仅没能促进经济发展，反而产生了一系列严重的社会问题，因此不得不改弦更张，重新调整教育发展重点。印度对此就有过深刻的经验教训。自20世纪50年代起，印度在大规模经济建设过程中过分倚重高等教育，其经费份额不断提高，而义务教育不断受到挤占。结果事与愿违，迫使政府不得不于70年代末开始调整投资结构和发展重点。80年代以来，印度高等教育经费所占比重的逐步下调，使基础教育相对份额有所增加，从而使90年代后印度农村地区的义务教育有了改善。印度教育投资结构调整的这一过程对我们是很有启迪的。
表2 印度公共教育经费在三级教育中所占比重（%）
初等教育
中等教育
高等教育
1950
48
25
20
1960
45
27
22
1965
39
32
27
1970
43
28
27
1980
42
29
18
1985
38
25.3
15.3
1990
38.9
27.0
14.9
1995
39.5
26.5
13.7
资料来源：1980年以前取自联合国儿基会项目小组《基本教育与国家发展──印度情况》；
1985—1995的资料取自UNESCO统计年鉴（1993，1999）。
改革开放后的80年代，我们对高等教育投下过多的热情，而对上亿的中小学生却关注不够，其明显的标识就是高教经费所占比例过高而基础教育特别是义务教育所占比重过低。例如，1980年和1985年高教经费所占比重分别达到20.0％和21.8％。80年代末期至90年代中期，我国在普及义务教育的高潮中，压缩高教经费的份额，1989年和1995年，所占比重分别下降到18.6％和15.6％。[12]无疑，这一时期义务教育的迅猛发展和基本普及是与投资结构的这一战略调整分不开的。然而，90年代末以来，随着义务教育的基本普及和对知识经济时代的过分渲染，似乎我国义务教育已经大功告成，今后的主要任务就是发展高等教育了。正是在这一思想的指导下，高教经费再度大幅攀升，所占比重急剧增大。1999年，高教经费比重升至20.89％，2000年再升至23.35%，到2001年更达到26.26％。[13]3年中提高了将近6个百分点！这一比例不仅在我国是空前的，而且也超出大多数发达国家的水平，从而使高教与基础教育经费结构再度严重失衡。
笔者认为，要解决我国基础教育尤其是义务教育的经费问题，首先应再度压缩高等经费的比例，将省下来的钱用于义务教育，调整投资结构。2001年我国教育经费开支总额已达到3524亿元，即使将高教经费比重下调至20%，义务教育经费每年亦可增加211亿多元，占同年全国中小学经费开支总额的10.1％，足以解决教师工资拖欠问题。
某些同志也许会说，我国高教经费目前也很紧缺，怎能削减呢？回答是：如果坚持目前的办学模式，确实难以削减，但是如果从根本上改变现行的办学模式，就大有可为。在这方面，不少国家的经验值得借鉴。例如，日本和韩国的高教经费所占比重均不超过10％，但目前它们的高教毛入学率均达到50％左右。原因何在？主要是它们采取了大力发展私立高等教育的方针策略，私立高校在校生占全部在校生总数的80％左右，即是说，政府主要办少数重点研究型大学，而把一般高校交给私人去办。印度80年代后高教经费大幅削减但高教却继续发展，主要是因为它实施附属学院制，即少数国立、邦立大学由政府提供经费，为公办，但这些大学所属的绝大多数学院却是私立的，主要靠收费解决办学经费：这些学院学生占整个高校学生总数的将近80％。显而易见，如果我们能彻底转变观念，积极贯彻新颁布的《民办教育促进法》，大力推进民办教育，逐步建立起“中央政府主要举办少数研究型大学，省政府主要兴办一定数量的研究教学并重的大学；一般教学和职业型高校主要由民间经办”的新模式，那么，就会大大节省高教经费，重构合理的教育投资结构，推进各级教育协调发展。
2．建立规范有效的政府间教育财政转移支付制度
许多国家目前都建立了政府间义务教育财政转移制度，以图推进地区之间教育的公平和均衡发展。尽管各国国情不同，转移支付的模式不尽相同，但经过多年的实践，大多比较规范、完善、有效，值得我们借鉴。
从总体上看，发达国家政府间义务教育财政转移制度基本上可分为中央集权、地方分权和集权与分权相结合三种类型。法国是集权型代表。该国的中央财政通过国民教育部把全国义务教育教师的工资直接划拨到教师个人帐户，从而承担了70％以上的义务教育经费；地方政府只需负担份额较小的基建和行政费，同时辅之以政府间一般性转移支付和对处境不利群体和地方的专项转移交付。德国、英国和美国是地方分权型的代表。德国义务教育经费主要由州政府承担，它将教师工资直接划拨到教师个入帐户，约占义务教育经费的大约75％，另有少量经费由州转移给市镇政府。英国义务教育经费的大约80％由地方承担，中央政府的转移资金主要拨付地方教育当局和“中央直接拨款学校”。在美国，州政府主要通过一般性教育财政转移支付地方义务教育的经常性开支；联邦政府则主要通过专项拨款的形式满足各地义务教育的特殊需要。日本是结合型的代表。中央、地区和地方三级政府各负担相当比例的义务教育经费。例如，教职员工资由中央和地区政府各负担一半；教科书由中央承担，其它教学设置由中央和地区各承担半数：基建费中央承担三分之一到二分之一，其余由地方负责。
考察发达国家义务教育财政转移交付制度，有这样几个突出特点：1）各国都把实现教育公平和均衡发展作为主要目标；2）各级政府对义务教育应承担的财政职责有明确的划分，它们必须按规定履行各自的责任；3）一般性转移支付的数额按照因素法确定，是建立在完整、准确的数据基础上，因而比较科学，减少了随意性；4）整个转移支付制度建立在法制基础上。[14]
目前我国教育财政的基本形势是：总体严重不足；中央、省、县、乡镇四级财政；各地财政极度不平衡；中央财政实力大于地方。我们应当从这一基本状况出发，借鉴他国经验，建立中国特色的义务教育财政转移模式，其基本架构大致如下：中央与地方相结合的模式（中央、省、县各承担相应的职责）；县应成为转移支付承接的最基层单位；东部发达地区的各县及大中城市原则上自行解决义务教育财政问题，对个别地方和特殊群体的特定教育需求，省政府应实施专项转移交付，中央政府不予过问；转移支付首先应确保教师工资足额按时发放；中央和中西部的省政府应对所属贫困县和财政困难县实施义务教育财政转移支付：对国家级贫困县，中央和省政府应按国家标准确保教师工资按时足额发放，中央承担二分之三，省承担三分之一，基建、公用费中央和省各负担一半；对省级贫困县，教师工资由中央和省各承担一半，基建亦由中央和省对半负担，公用费由县承担：对一般财政困难县，中央可支付教师工资的三分之一，其余费用由省县负责；条件较好、财政实力较强的县，自行解决义务教育经费。
上述模式只是一个初步框架，主要体现教育公平和均衡发展以及现代国家各级政府各司其职的原则；近期目标是尽快制止义务教育的滑坡。
各国解决义务教育地区发展不平衡的经验是极为丰富的，远不止以上所述。例如，巴西为解决农村义务教育经费困难，由政府出面发行教育彩票，取得了一定效果。泰国为解决农村儿童上学离家过远的困难，而向他们出借自行车的小小举措，也收到了成本低、作用大的效果。90年代以来美国、智利等国实施“教育券”，推进义务教育的改革和发展也初见成效。所有这些都有启迪作用。
当然，目前我国农村义务教育面临的困难并不限于经费问题。课程、教材、教法，以及整个办学指导思想和模式，都需要进行彻底的改革，只有这样，才能迎来农村及整个国家教育更加美好的明天。
参考文献：
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[10]根据：中国教育统计年鉴[Z]，中国教育经费统计年鉴[Z]1999年和2002年的数据计算
[11]根据：中国教育统计年鉴[Z]，2002.64—65，94—95页的数据计算
[12]UNESCO．统计年鉴[Z]，1993，1998．
[13]中国教育经费统计年鉴[Z]，中国统计出版社，1999，2001，2002
[14]刘泽云．西方发达国家义务教育财政转移支付制度[J]，比较教育研究，2003（1）：38．