浅论教师权利救济制度研究——兼论教育仲裁制度的建立

　　 论文关键词：教育纠纷；教师权利；救济制度；教育仲裁
　　论文摘要：随着教师聘任制的实行，传统的教师权利救济制度由于高校与教师之间的法律关系不明以及特别权利关系理论的滞后，致使学校内部管理权力出现法治“真空”。为此应借鉴国外的做法，建立一种适合我国国情的具有公平性和可操作性的教育仲裁制度，在尊重学校管理权的前提下，既保护教师的合法权益，又能发挥国家教育主管部门的监督管理与指导效能。

　　从现行法律的规定和司法实践来看，高校教师权利受到侵犯，不能直接向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼，而只能依照《教师法》的规定首先向教育行政部门申诉，期待其权益获得“曲线救济”。但是这种“曲线救济”方式由于各有其不完善之处，使得教师合法权益的救济出现法治“真空”。
　　一、教育纠纷救济制度之现状分析
　　1．带有较强行政色彩的申诉制度、人事争议仲裁和行政复议制度
　　申诉制度是教师的合法权益受到侵害时，在法定期限内，依法向主管的行政机关提出请求行政处理或重新处理的行政救济制度。但是这种“行政申诉法律化程度较低，它还没有形成一个基本的法律规范与调整局面，而且总体上仍缺乏操作性”。
　　人事争议仲裁制度是指仲裁机构对人事争议进行调解或裁决的行政司法活动，是行政权力与司法权力相结合的一种解决人事争议纠纷的方式。这种救济方式目前也存在很多弊端：首先，人事争议仲裁制度的法源只是国家人事部在1997年出台的一部部门行政规章——《人事争议处理暂行规定》，既不适用于《仲裁法》，也不适用于《劳动法》的调整范围，缺乏国家上位法的支撑。其次，实际中各地该机构的设置相当不完善，多挂靠在部分行政部门内，没有自己独立的组织机构，更没有专职的仲裁工作人员。再次，一裁终局制的裁决方式使得法院对其司法监督缺失。一旦当事人一方对裁决不执行的，相对方也不能向人民法院申请强制执行，这种缺乏司法执行保障的制度势必影响到仲裁结果的权威性和严肃性。
　　行政复议制度是教师认为教育行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向做出该具体行政行为的上一级教育行政机关提出申请，由受理申请的教育行政机关进行复查并做出决定的行政救济方式。目前的教育法律法规只规定了教育行政部门对教师做出具体行政行为的行政复议，也就是被告方只能是教育行政机关，而高校对教师的内部行政行为不在此救济范围内。
　　这种依《教师法》规定的申诉、人事争议仲裁制度实际是以行政法意义而定，基于高校与教师之间是一种行政法律关系，但随着以聘任合同为基础的平权法律关系的人事制度改革深化，必将动摇其赖以存在的法律基础而面临尴尬局面。
　　2．带有较强民事色彩的劳动争议仲裁制度
　　劳动争议仲裁制度是指以第三者身份出现的劳动争议仲裁委员会，根据劳动法律、法规，对劳动争议当事双方争议的事项进行评析、凋节和仲裁的处理方法。劳动争议仲裁制度纠纷的双方一般都是法律地位平等独立的主体，从根本上讲它是一种民事争议制度，《劳动法》是支撑其审理劳动纠纷案件的上位法。但从《劳动法》的立法角度看，全国人大法律委员会在1994年《关于(中华人民共和国劳动法(草案))审议结果的报告》中明确规定该法主要适用于企业和职工的劳动关系，调整范围不包括事业组织、社会团体。“而学校作为事业单位，其管理方式和性质都不同于企业，教师又各有其专业特点，所以就现行法律规定而言，教师与学校的聘任合同不同于劳动合同，不适用《劳动法》调整的范围内”。
　　3．法理依据不足的诉讼制度
　　行政诉讼和民事诉讼均是指人民法院在各方当事人的参加下，依照司法诉讼程序运用国家审判权解决争议案件的活动。前者的受案范围主要为行政争议案件。而民事诉讼主要解决的是因平等主体之间发生的财产权和人事权纠纷案件。诉讼是司法救济的最后一道防线。但对于势单力薄的教师来说，官司难打赢，即便胜诉，如果仅得到学校的民事赔偿，也是无法挽回他们的真正损失的；对于学校来说，打官司对其声誉也有一定程度的影响，再加之诉讼成本高，所以一般双方并不愿采用诉讼的途径来解决纠纷。并且我国教育法规目前还没有规定高校对教师管理的内部行政行为的司法救济途径，行政诉讼法的诉讼范围只局限于教育行政机关对人身权、财产权做出具体行政行为的司法救济，而其抽象行政行为如教育政策法规并不在诉讼的范围之内。“事实上作为一种学理的分类，具体行政行为与抽象行政行为也许并不存在一个泾渭分明的界限，因此以此来界定行政诉讼的受案范围会给实践带来一系列的困惑”。可见，司法介入高校纠纷还存在着法律依据严重不足的问题。

　　二、教育纠纷救济不畅之法理分析
　　1、高校与教师间法律关系未厘清
　　随着教师聘任制的推行，教师与学校的行政依附劳动关系被貌似平等的契约化合同关系所代替，但二者并未就此转变为纯粹的平等和自由的民事关系。从聘用合同的主体构成性质来看，合同的一方高校是国家法律法规授权的组织，是在履行国家公共教育的公法权力，行使着行政机关的职权，所以“学校的公法人特性决定了其不同于一般的雇主，学校和教师所签的聘用合同仍然要受公法上一些特殊监督和制约”。合同的另一方教师，其劳动与公务员一样都体现出较强的公共属性，职业具有专业性及崇高的社会地位，所以高校教师不应该与普通的买卖劳动相提并论。此外，在实际的教师聘任过程中，高等学校具有对合同的变更、解除权，对合同的监督指挥权、强制履行权和制裁权等权利，并且作为国家授权单位，有国家权力的支持，占有主导地位。对比之下，教师作为教育劳动的提供者，是以个体身份出现的，并且其在聘任中的重要权力——拒聘权是受到严格限制的，对学校具有很强的行政依附性。
　　因此，教师聘用合同不是一般的劳动合同，公立高校与教师之间的法律关系呈现二元化的趋势：学校和教师之间不是典型的行政法律关系，也并非完全的自由平等民事法律关系，而是介于二者之间的特殊法律关系。高校对教师的管理是对内部工作人员的管理，是行使内部行政行为的规则，对此类行政行为的救济最好是能有一条专属于教育系统内部的救济途径完成，而不该诉求于外部司法诉讼的渠道来解决，更不应当以普通劳动合同的纠纷处理方式来对待。
2、现行救济制度的理论基础严重滞后
　　从我国现行的法律规定来看，尽管高校内部管理关系的特别权利关系没有在条文中明定，但在制度设计的理念和程序上将高校对教师的管理排除在司法审查和救济的范围之外的做法认同了此种观点，可见我国受大陆法系特别权利理论影响很深。“而传统的特别权利关系理论将高校与教师的关系视为特别勤务关系”，以致当事人的地位严重不平等：高校对教师享有特别的支配权力并伴随有任意性；教师的义务具有不确定性，基本权利也很容易受到侵犯。
　　高校为维护秩序稳定、保证正常运作，在自治范围内排除司法干预是无可厚非的。但涉及到教师的基本权利和重大权益时，如果放任高校任意行使裁量权可能危及到教师的正当权益。所以笔者赞同部分学者提出的引入德国的特别权利关系“重要性”理论，一方面，承认高校与教师之间的关系有别于普通的行政法律关系，赋予高校一定的管理与命令权力，保证高校在法定范围内制定内部管理规章制度的合法性；另一方面，摒弃特别权利关系排除司法救济的传统观念，承认在特别权利关系中，只要涉及教师基本权利的重要事项，均寻求法律救济，保留司法审查的权利。
　　三、构建一种全新的救济途径——教育仲裁制度
　　1．仲裁制度建立的现实基础
　　“无救济则无权利”。由于教育申诉、复议制度本身的缺陷与不足，而教师的学术权力又具有其自身特殊的高度专业性，无论是行政官员也好，司法官员也罢，“只是专于诉讼程序操作和认定事实规则的技术方面，而不能超越自己的专业知识和经验，以自己的无知去替代专家学者的专业判断”。所以法院对高校教育纠纷的司法审查有其有限性与局限性，因而有必要引入一种由专家学者组成的仲裁机构，以弥补单纯依靠行政复议和司法审查的行政行为方式。教育仲裁的引入将是有效解决高校教育纠纷的理想途径。
　　仲裁的性质决定了它必须具备的两个特质：仲裁组织的民间性和仲裁活动的独立性。所谓民间性，就是指为了保证仲裁裁决的公正性，仲裁组织应远离国家权力，至少是同国家权力保持一定的距离的特性，它要求仲裁委员会与国家行政机关没有隶属关系。所谓独立性，是指仲裁活动不是行政活动，其依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。高校教育纠纷具有高度的专业性和技术性，而仲裁是一种便捷、公正、有效地解决纠纷的途径，它具有专业性和针对性强的特点，所以对于化解特定纠纷具有无可替代的优越性。
　　2．仲裁制度可资借鉴的域外经验
　　国外在解决合同争端方面，仲裁往往是解决纠纷的首要选择。美国作为英美法系的典型代表，对教育纠纷主要通过终局性的仲裁及其他非行政性的程序处理，并且在教师工会与高校董事会签订的集体协定里就事先明确规定了具体的处理程序，由教师工会代表教师在规定期限内申请仲裁。仲裁时，首先由双方在所规定的仲裁人选名单中选定双方均满意的仲裁人，双方向仲裁人提交有关的资料、文件等。然后仲裁人按美国仲裁协会条例和规章举行听证会，并在规定的期限内做出仲裁决定。
　　还有一些国家设置准司法机构以处理高校内部的纠纷事件，如印度的“学院法庭”和加拿大的“教育上诉法庭”就是其典型代表。印度的“学院法庭”可以受理教师、学生与学校的法律纠纷，并做出终局裁决。但“学院法庭”的判决如果明显有失公平，当事人也可以将案子提交最高法院审理。加拿大的“教育上诉法院”主要受理对教育行政当局做出的复议决定不服的权益纠纷案件，并能做出终局性裁定。
　　实践证明，国外的这种准司法制度为解决学校与教师、学校与学生的纠纷提供了一条公正有效的渠道，在构建与完善教育纠纷解决机制方面值得我们学习与借鉴。

　　3、构建我国的教育仲裁制度
　　教育仲裁规定的受案范围应该主要为教育领域里的教师、学生、学校之间发生的争议。解决教师和高校之间的争议事项应该包括因录用、调动、工资、辞职、辞退、考核、招聘、解聘、辞聘、未聘安置、调解离退休费、履行聘任和聘任合同等发生的人事争议问题。其相应的组织结构应由教育行政主管部门的代表、高校代表、教师组织代表——工会联合组成。教师在未能或不愿通过申诉解决纠纷时，可以在申请仲裁和提起诉讼之间选择，对仲裁裁决不服仍可以提起诉讼。这样可以避免过多教育纠纷进入诉讼程序，节约司法资源。但是对于涉及学术权力侵犯的案件，则要坚持实行一裁终局制，司法只能对其程序进行合法性审查。
　　鉴于目前已有的救济制度的种种弊端，笔者建议教育仲裁还应该具有以下的一些特征：首先，需要一系列配套的立法保障——包括制定一套教育系统内部的《教育仲裁法》作为上位法支撑，并在已有的相关教育法律法规中补充进包括教育仲裁在内的救济体制，尤其要明确高校与教师之间的法律关系和性质以及高校教师的法律地位，为二者间纠纷的解决提供法理依据。其次，在教育仲裁受理范围、对象和文书形式上，要尽量统一规范，避免条款字面上的含混与空泛，以保证法规对程序所具有的规范作用和可操作性，体现出教育仲裁制度的严肃性和准司法性。再次，对教育仲裁制度法律效力的保障上，要坚持与司法制度接轨。当事人不服仲裁裁决的，可在接到裁决书之日起十日内向人民法院提起诉讼；一方当事人不履行裁决结果的，另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。