谈城乡教育均衡和谐发展问题

　　

内容摘要：城乡基础教育差距的拉大，扩大了教育的不公平，直接影响和谐社会的建设。造成这种现象，既有制度原因，也有经济和观念因素。本文通过解析目前城乡基础教育不均衡的现状，对如何缩小城乡基础教育的差距、实现教育均衡和谐发展进行了有益的探索。

　　关键词：城乡 基础教育 和谐教育 教育均衡
　　
　　在我国，城市教育相对发达，乡村教育相对落后，城乡教育尤其是基础教育的差距比较大，如何加快乡村教育的发展步伐，缩小城乡之间的差距，是我们建设和谐教育的首要任务。
　　
　　我国城乡教育不均衡现状
　　
　　“中国教育与人力资源问题报告”显示我国城乡间劳动力文化素质的不均衡性十分突出，直接影响我国和谐社会的建设。主要表现在：
　　接受不同层次教育的比例失调。2000年我国15岁以上人口中仍有文盲8699.2万人，其中3／4分布在农村。农村劳动人口人均受教育年限为7.33年，而城市是10.20年。城市、县镇和农村之间劳动力人口受教育水平的比重情况为：具有大专及以上受教育水平的人口比例是20∶9∶1；受高中教育的人口比为4∶3∶1；受初中教育的人口比为0.91∶1.01∶1；受小学教育的人口比为0.37∶0.55∶1。可见，我国城乡之间劳动力受教育水平层次结构存在明显差距。
　　教育机会不平等。小学阶段，农村每年尚有100万左右的儿童没有入学；初中阶段，在《义务教育法》公布之前的1985年，农村小学毕业生的升学率只有64%，其中贵州、广西和西藏三省区农村不到50%；到1999年，农村的升学率上升到了91%，但低于90%的省区仍有15个，全国有130万的农村少年在小学毕业后即走向社会成为“劳动力”。而城市的升学率几乎为100%。
　　教育资源分配不均衡。 教育经费占国民生产总值的比重，是反映一个国家对教育事业重视和投入程度的一项重要参考指标。长期以来，我国国家财政预算内教育经费占国民生产总值的比重与其他国家比较明显偏低。近几年来，我国在教育投入方面虽然已做出了很大努力，但教育的投入仍然低于世界的平均水平，甚至低于世界上许多比我们落后的发展中国家的水平，而且教育投资分配不均衡，具体表现为：教育投资不均衡，学校基础设施建设不均衡，师资水平差距明显。
　　
　　城乡教育不均衡的制约因素分析
　　
　　（一）制度因素
　　二元分割的教育体制。我国教育制度的最大缺陷在于它的二元分割性。它是一种双重的二元教育制度，其表现形式是，在城市和农村之间进行整体分割，形成“农村教育”和“城市教育”的天壤之别；从幼儿园到大学的各教育阶段实行内部分割，形成重点学校和普通学校的两个世界。其实质内容是，政府有限的教育经费向着城市学校和各级学校中的“重点”倾斜。其直接结果是，分属于两种制度下的教育者和受教育者的权利的实现程度截然不同，不同的社会成员及其子女必须宿命地面对着教育机会的不平等。
　　义务教育的管理体制和投入体制。1985年以来实行了“分级办学，地方为主”制度，调动了基层政府和广大人民群众办教育的积极性，但却将应该由政府、社会和家长共同承担的义务教育的“义务”主要转嫁给了农民，将理应由各级政府共同承担的责任主要转嫁给了乡镇和村，给广大的农村和农民造成了沉重的负担，1985—1999年间向农民提取的“教育费附加”总额超过1100亿元，1993-1999年间向农民征收的“教育集资”超过516亿元；乡镇财政则普遍成了“教育财政”，而且进一步强化了城乡分割的二元教育制度。2001年6月，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出农村义务教育实行“分级管理、以县为主”的新体制。2002年4月26日，国务院原副总理李岚清强调要实现两个转变，即把农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府的责任从以乡镇为主转到以县为主。5月中旬，国务院办公厅又在相关文件中对“以县为主”作了详细规定，其核心是县级政府负有确保农村义务教育经费的责任，即通过调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，合理使用上级转移支付资金，做好“三个确保”（即工资发放、公用经费、危房改造及校舍建设），而乡镇不再承担义务教育投资责任的重压。实行“以县为主”的义务教育经费投入体制，虽然基本实现了保障教师工资、保障学校日常运转的目标，但是涉及教育事业发展所需资金，县级政府则普遍心有余而力不足。在现有的“分税制”财政体制下，县级财政所占份额很小，加上乡（镇）级财政也只占全国财政收入的20%（中央政府占51%，省和地市两级占27%）。
　　（二）经济因素
　　收入分配不平等影响教育公平。 改革之后，人民收入水平普遍提高，受教育程度与个人回报开始呈正相关关系，人们的教育需求受到极大刺激。但我国城乡居民收入差距不断扩大，1990年城乡居民的收入为2.2∶1，2002上升到3.11∶1。城镇居民之间的收入差距也在扩大，2002年1季度对城镇居民的收入统计表明，20％的高收入者的收入占总收人的46.2％，20％的低收入者的收入占总收入的6％，高低收入差距为7.66倍。这表明，社会财富越来越向高收入的居民集中，农村和城市贫困家庭无法承受子女的教育成本压力，差别越来越大。据国家统计部门统计，贫困人口素质较差，平均文化程度仅为6.12年。收入差距加剧了教育的不平等，而教育的不平等又会拉大收入差距。
　　市场机制对教育公平的影响。市场机制介入教育领域，导致学校之间产生以竞争、选择、权力下放、付费与利润、服务与回应性为主要内容的新的社会关系。市场机制偏重强势地区、强势学校和强势人群，使弱势地区、弱势学校和弱势人群处于不利地位；在市场经济条件下，资本的追利性将使教育资源流向能给他们带来最大利润的地区、群体和个人。因此，市场机制加剧了现有的社会与教育不公平。

（三）观念因素
　　对义务教育的理解偏差。义务教育应当有两个基本特征：强制性和免费性。家长有责任和义务保证子女接受完成政府规定年限的义务教育，政府也有义务和责任提供一切必要的教育资源。但在对义务教育的理解上，总是强调家长的责任和义务，而忽视政府的责任和义务。其实政府的责任应是第一位的，政府应该办学校、培养师资，通过立法规定必要的办学标准并创造条件，使得所有的人都有条件进入学校接受义务教育。如果忽视政府的责任和义务，义务教育将得不到保证。在我国，由于这种观念没有真正建立起来，在管理模式上采取了低重心的做法，责任下放到地方，有些地方政府规避责任，引进社会资本和民间力量办学，使义务教育领域变成了追求利润的场所。
　扭曲的价值观念的影响。人们在转型时期面临着传统的平均主义与现代竞争中优胜劣汰思想观念的双重影响。有些人片面追求平均主义式的公平，将公平与平均等同起来；有些人认为市场经济就要遵循“优胜劣汰”的规则，讲究效率，把公平与效率对立起来。义务教育不是英才教育而是国民教育，不是淘汰教育而是普及教育，不是选择性教育而是发展性教育。但精英教育者认为国家财力有限，不可能面面俱到，只能突出重点，确保重点，主张将有限的资源用于重点地区和少数的精英人物。因此，在这种观念的影响下，上世纪90年代中期以来，国家为了尽快实现现代化，赶超西方，在教育价值方面实行了精英教育加全民教育，效率优先的政策，有限的教育资源向城市、重点学校倾斜，教育机会向分数、金钱、权力倾斜，扩大了教育的不公平。
　　家长对教育意义的理解和重视程度的影响。由于城乡父母自身特点的不同和城乡文化背景的差异，导致城乡家长对教育的重视程度不同。我国城市青少年父母的受教育水平、工作性质、经济收入在总体上与农村青少年父母相比处于优势地位。与农村青少年的父母相比，城市青少年的父母对子女的教育相对更全面、自觉和科学，其精力和物质的投入也更大。在农村，父母虽然“望子成龙”，但囿于自身的文化素质和各方面条件限制，他们对子女的教育相对来说主要还是处于一种自发的或自然而然的状态，有时更多地考虑经济因素。再者，由于农村“重男轻女”思想的严重影响，他们通常把对后代的期望寄托在男孩身上，对男孩给予更多的关心、关注和要求，而对于女孩则不同，导致女孩失学、辍学的比率高于城市。
　　
　　促进我国城乡基础教育均衡发展的策略
　　
　　政府应树立“第一责任人”的意识。教育直接关系到民族的素质和国家的命运，关系到社会公平的实现，关系到和谐社会的建设。义务教育作为纯公共产品，应该完全或大半由政府提供，政府是实现教育公平的第一责任人。否则，政府就是失职，该做的事情没有做，没有做好，这个责任是谁都代替不了的。
　　建立义务教育经费保障机制。首先，改变“以县为主”的义务教育经费投入体制，建立中央和省、市为支撑，多渠道筹措经费为辅的财政体制。因为从我国目前的国情看，除少数发达地区外，大多数县级政府的财力不具备承担全部义务教育的重担。其次，制定城乡一体的义务教育生均最低拨款标准、教师工资标准、中小学办学条件标准以及对薄弱地区学校的资金扶持政策等。
　　建立资源合理调配和使用机制，提高资源利用率。教育部门要合理分配有限的教育资源，遵循平等、对等、补差的原则，平抑城乡差别，加强城乡学校之间的合作，促进区域内部资源共享。
　　改善教师的地位和待遇，建立一支高水平的教师队伍。特别要对农村、欠发达地区的教师实施优惠政策，鼓励大学毕业生到农村任教，促进城乡教师相互交流等保证教师资源的相对均衡配置和教学质量的提高。
　　完善教育立法和各项规章制度。基础教育的均衡发展，需要国家重视，并采取强有力的措施，才能得到保证。通过立法程序把国家关于基础教育均衡发展的方针政策、制度措施等以法律的形式固定下来，使整个社会有章可循并保证实施，否则，没有法制保障，就无法实施基础教育均衡发展，更不能保证教育公平、社会公平。
　　
　　参考文献：
　　1.杨东平.从权利平等到机会均等.北京大学教育评论，2006（2）
　　2.杨兆山，盖笑松.关于建设和谐教育的几点思考.光明日报，2005-11-16
　　3.杨瑞勇，刘洪翔.义务教育与教育公平新论.中国教育学刊，2004（12）