关于构建我国教育督导政策体系的思考

　　 摘要：教育督导制度是我国基本教育制度之一。构建完善的教育督导政策体系是教育督导制度有效落实的关键环节。当前，我国教育督导政策体系还存在着结构不完整、数量不充足、内容不完善等问题，有关部门急需明晰构建思路，在制定相关政策、扩展体系涵盖范围的同时，还要对现有的教育督导政策实施必要的调整，才能最终形成科学的、完善的、有中国特色的教育督导政策体系和督导制度。

关键词：教育督导；政策体系；教育督导制度

教育督导制度在教育管理体系、教育法制体系中均占有重要地位，是我国现行教育的基本制度之一。教育督导政策是教育督导工作的行为准则和依据，只有构建完善的督导政策体系，才能准确把握具体督导政策的层次，正确估量其时效性，从而协调好不同单项督导政策之间的关系，充分发挥督导政策体系“增值增益”的作用，有效落实教育督导制度。

一、我国教育督导政策体系构建的主要历程

在教育督导制度恢复的二十多年时间里，不同时期标志性的政策文件构成了我国当前教育督导政策体系的主框架。邓小平关于建立国家教育督导制度的设想为教育督导政策体系构建奠定了基础。教育督导建设是邓小平教育思想的重要组成部分。早在1977年，邓小平在关于《教育战线的拨乱反正问题》的谈话中，就提出了关于建立国家教育督导机构和制度的构想与建议。《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）的颁布实施对形成教育督导制度、建立教育督导政策体系提出了要求。1986年《义务教育法》颁布实施，在国务院办公厅于同年转发的《关于实施义务教育法若干问题的意见》中规定，“国家和地方逐步建立基础教育的督学（视导）机构，对全国和本地区范围内义务教育实施进行全面的视察、督促和指导。”这是我国在教育督导工作中断多年之后，首次在国家级政策文件中正式明确教育督导制度。在《义务教育法》实施及其相关性文件的促动下，国务院批准在原国家教委设立教育督导机构——督导司，这使教育督导政策体系运行的必需系统得以建立。

《教育督导暂行规定》（以下简称《暂行规定》）是当前教育督导政策体系中的“基本政策”。1991年，国家教委以主任令形式颁发的《暂行规定》，是我国教育督导制度恢复后唯一的一部部门文件，成为教育督导政策体系中具有关键影响作用的“基本政策”。《暂行规定》实施后，国家教育行政部门又相继颁发了《关于加强教育督导队伍的几点意见》、《督导行为准则》，发布了《关于加强教育督导与评估工作的意见》。这些政策文件从宏观规定了教育督导工作的基本性质、职能、任务等内容，《暂行规定》则间接确立了“督学督政相结合”的基本原则。

《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）为教育督导政策体系构建确立了法律依据。1995年颁布的《教育法》规定，“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”，确立了教育督导和评估制度的法律地位，促进了教育督导政策体系的进一步完善。

国家重点教育政策、法规落实中的政策措施构成了教育督导政策体系的重要内容。自《国务院关于实施义务教育法的若干意见》明确规定“逐步建立基础教育督导制度”以后，国家教育法规、政策的落实越来越倚重于教育督导。《职业教育法》、《中共中央国务院关于加快教育改革全面推进素质教育的决定》、《民办教育促进法》以及教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》等都对教育督导提出了明确要求，构成了教育督导政策体系中的重要部分。2006年，新修订的《义务教育法》第八条明确规定：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”对义务教育阶段的督导机构、督导内容和督导报告作出了规定，进一步确立了教育督导的地位和作用，有利于建立健全我国教育督导制度，完善教育督导政策体系。

地方教育督导政策构成了教育督导政策体系的重要组成部分。地方教育督导法规、政策是我国教育督导政策体系构建的重要内容，是政策体系完善的必需步骤。《暂行规定》出台后，各地都相继制定实施了《规定》、《章程》、《关于建立督导制度的决定》等地方性教育政策，北京、山东等地则以人大立法的形式实施了地方《教育督导条例》，教育督导政策在地方率先实现了立法层面的突破。地方教育督导政策的制定实施，是我国教育督导政策体系初步形成的标志之一。

二、我国教育督导政策体系构建中存在的问题

（一）教育督导政策体系及其构建中存在的主要问题

1.教育督导“基本政策”权威不足，难尽“承上启下”之责

《教育法》明确规定教育督导制度为我国教育基本制度之一。与其他方面的教育基本制度立法相比较，教育督导制度的立法步伐相对迟缓，最高级别的政策文件仍是原国家教委发布的部门规章《暂行规定》，与教育基本制度的地位很不适应。

在教育督导政策体系结构中，“基本政策”是教育督导政策主体指导教育督导领域或工作的原则，是教育方针（总政策）在教育督导工作中的具体化。作为我国教育督导政策体系中“基本政策”的文件，不仅应是我国教育督导制度的基本法规，还应对督导工作起着总纲领的作用，对教育督导工作提出原则性、概括性规定。“基本政策”以本身为基础，以若干具体教育督导政策为要素，构成从属于教育总政策的教育督导政策体系。因此，教育督导的“基本政策”应具上承教育总政策和教育方针，下启各项教育督导具体政策之功效。

但是从法理上分析，原国家教委制定的《暂行规定》作为一个部门规章，只能规范教育内部事务，因此，当前各级教育督导机构依照《暂行规定》开展的“督政”工作实际上是缺乏法律效力的，也是缺乏权威的。也可以说，“督政”职能仅仅取得了合法性，并没有实现法制化，因而具有很大的不稳定性。“督政、督学相结合”是我国教育督导最基本的原则和特色，教育督导部门“督政”既是可能的也是必需的，是当前一段时期内教育督导工作的重点内容，问题在于“督政”还缺乏法律依据。

“公共政策体系作为一个系统，其内部结构会极大地影响着公共政策体系的整体功能。”教育督导政策体系中《暂行规定》的“权威不足”，导致教育督导政策体系的结构缺陷，一定程度上使教育督导政策体系内部处于无序状态，也制约了教育督导政策体系构建的进程。

2.教育督导政策之间关联性欠缺，未能体现“协调增益”之效

教育督导政策体系是由若干单项具体政策构成的，虽然每一个具体政策都有着不同的政策内容、目标和特定的作用对象，各自在一定的范围内相对独立地发挥作用，但是教育督导政策体系绝非各项政策性质与功能的简单叠加，而是各项政策性质和功能有机联系的总和，教育督导政策体系、各项教育督导政策之间存在必然的关联性。这种关联性表现为：如果政策之间相互协调、增益，则增强教育督导政策的整体功能；反之，则会抵消某些督导政策的功能。

教育督导制度恢复建立以来，从国家层面到地方各级政府都出台了一系列涉及到教育督导工作制度的具体政策。这些具体政策对于指导教育督导工作的开展，解决特定的问题发挥了一定作用。但是，从政策体系的角度分析，教育督导政策体系还缺乏必要的关联性，主要表现在教育督导政策体系与单项政策之间还缺乏必要的协调性。

《暂行规定》颁布实施十几年来，教育政策制定部门始终未出台相关的辅助性政策，如具体的实施意见等解释性和可操作性的辅助性政策；《暂行规定》中涉及到的关于“对下级人民政府教育工作进行监督、监察、评估、指导”的“督政”任务，也始终没有明确具体操作意见；对督导范围内的“中小学、幼儿教育”也缺乏评估标准的系统构建。地方出台的教育督导政策呈现两种情况。一种是“大幅超越了《暂行规定》的内容范围”，另一种是对国家政策呼应不足，有的区域至今还没有适合于本地的教育督导基本制度政策，教育政策运行所依赖的教育督导机构至今尚不健全。单项政策的制定实施则显现出了“问题解决单打一”的倾向，还没有实现“协调增益”的政策效果。

3.教育督导具体政策数量不足，尚未形成“有章可循”之基

教育督导具体政策是为解决教育督导领域特定问题而制定的具体措施、准则、界线性规定等，是“基本政策”的具体化。具体政策包括国家教育督导部门针对特定问题制定的政策，也包括地方各级政府为实施上级政策或为解决所属区域的问题而制定的具体规定、实施办法等。

当前，教育督导具体政策不尽完善主要表现在教育督导工作开展所需要的规章制度未能以具体政策的形式出台实施，教育督导工作基本制度尚未建立。根据我国教育督导“督政、督学相结合”的原则，我国教育督导的基本制度应包括对区域教育工作督导评估制度，包括对地方党政领导的教育工作、地方教育发展水平、职能部门履行教育发展职责情况的督导评估制度。尽管国务院办公厅转发了教育部《关于建立对区县人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知》，但对省、市区域的督导评估制度还处于空白，对学校教育工作的监督评估制度还未完善。另外，督学人员专业化制度、资格证书制度以及督导考核培训制度、督导申诉制度、督导奖励机制、工作任务和相应的实施方法等还不明确，具体政策短缺。

4.教育督导政策体系趋于封闭，难于开创“制度创新”之局

开放性是公共政策体系的基本特征。教育督导政策体系的开放性体现着其本身与社会环境 （主要是教育大环境）之间相互作用关系的状况。

当前，教育督导政策体系有“趋于封闭”之嫌，主要表现在教育督导政策的制定过程中创新受限。完善民主监督制度是我国政治体制改革的重要内容。为达到”维护国家法制统一、保证政令畅通”的目标，我国已经建立了比较完整的监督机制，但在教育督导政策体系构建过程中，还缺少能够有效地吸收民主监督机制中适合于教育督导工作的成分。对已有的教育督导政策调整乏力、迟缓，也是政策体系封闭的基本表现。我国教育督导政策系统不够成熟、健全，导致了政策系统信息反馈不畅通，已有政策执行中、执行后出现的问题不能及时反馈到相关决策部门，也在一定程度上制约着教育督导政策体系的开放性，导致教育督导政策运行过程中创新机制尚未形成。

（二）《暂行规定》存在的问题

自教育督导制度恢复以来，《暂行规定》一直是教育督导政策体系中的“基本政策”。随着教育督导形势、对象、任务的改变，《暂行规定》作为教育督导“基本政策”制度设计，已经严重滞后于各方的要求，除了上述“格位偏低、权威性不足”的根本问题之外，本身也存在诸多问题。

1.“基本政策”规定的督导范围日趋不适

教育是一项综合性工程，从理论上讲，任何一个涉及教育的部门、环节都应列入教育督导范围。但在实际工作中，作为教育行政管理中行使执法监督权的教育督导，要形成有效监督，就需要对教育督导的工作范围、对象等内容作出适当规定。然而，作为“基本政策”的《暂行规定》却有诸多不适之处。首先，其中规定的督导对象未能从局部转为整体。《暂行规定》中虽提及了“督学、督政”的基本范围，但却仅仅限于“下级政府、教育行政部门和学校”，未涉及与教育经费相关的财政、审计、税务部门，也未涉及有关教育事业发展的计划、人事部门，更未涉及相关的医疗卫生、社保、劳动、司法等部门，未能全面规定“督政”范围。其次，督学内容、项目窄化。《暂行规定》第二条规定：教育督导范围主要是中小学教育、幼儿教育及其有关工作。事实上，教育督导的范围是随着教育改革和发展不断变化扩展的，如《职业教育法》等政策法规落实，“两基”评估、教育发展中的热点与重点问题的督导项目等都从客观上对教育督导内容扩大提出了要求。另外，对督导工作实施主体的规定也有较大局限性。按照《暂行规定》政策文本要求，督导工作是由督导部门单独实施的。但在实际工作中，除了要调动兼职督学的积极性外，还要根据不同的“督学、督政”内容邀请专业部门、人员参加。也就是说，单靠教育督导部门本身是无法完成所有的教育督导工作的，只有变教育督导部门的单独行为为有关部门和人员的共同参与，才能够维护督导严肃性和权威性。

2.“基本政策”应明确的基本关系不甚清晰

“基本政策”是教育督导工作的总纲，是其他教育督导政策制定的基本依据，它不仅要对教育督导内部机构、性质、任务等进行规范，还要有效调整教育督导的外部关系。《暂行规定》对督导机构的性质、建制以及与教育行政部门的横向关系、机构权限甚至各级教育督导机构不同的工作重点任务均未能清晰表述，造成教育督导部门归口不合理、督导机构隶属关系不清、职责权限不明，以至于内部关系始终难于理顺。《暂行规定》仅仅提及对下级政府的教育工作进行督导评估，但对于督政机制的建设却没有制度设计，这也导致了教育督导外部关系不尽清晰。

3.“基本政策”应呈现的基本制度多有缺失

《暂行规定》中没有规定教育督导工作的基本制度，导致了对区域教育、学校教学督导评估的不规范性和随意性；适应于分级管理体制的分级督导的基本工作制度也未在《暂行规定》中予以明确：没有规定督导工作必须遵循的基本程序制度，导致各地教育督导工作程序既缺乏一致性又缺乏法律依据；没有规定行政监督部门必须具有的处置权（《暂行规定》仅规定教育督导有建议权，缺乏刚性的制约力）；没有规定形成教育督导必需的激励机制。《暂行规定》对教育督导部门是否有奖惩权没有作出明文规定，从制度层面削弱了督导部门应有的职权，使督导部门的地位及督导结果的使用实际上处于相对软弱无力的状态。

三、我国教育督导政策体系构建的思考与建议

（一）我国教育督导政策体系构建的基本思路

从长远看，我国教育督导政策体系的最优结构应该是，全国人大制定颁布《教育督导法》，国务院制定《教育督导条例》，国家教育行政部门统一制定地方省市县各级《教育督导规程》，经国务院批准发布，对国家教育督导团、地方各级教育督导机构做出具体规定。地方各级人大、政府及教育主管部门制订教育督导规程细则，依据国家制定的各级督导规程的统一要求，确立本区域相应的督导政策。另外，各级教育督导部门制定其他有关的教育督导工作规章，对各级督导工作中的具体问题作出详细说明和补充规定。

首先，必须在认真研究教育督导发展的新情况，分析研究《暂行规定》在政策执行过程中的问题的基础上，尽快制定《教育督导条例》，确立权威、相对稳定的教育督导规范政策。

其次，应把我国教育督导政策体系构建的重点转移到地方。我国基础教育实行在国务院领导下，地方负责、分级管理、以县为主的管理体制，因此，建立对地方教育工作的督导评估制度，形成政策体系十分必要。建立地方教育督导政策，重点在省级，主要责任在教育督导部门，关键在教育行政部门。当前政策完善的重点目标是加强和完善区域督导制度建设，完善督导领导体制和领导机制建设。同时，地方教育督导政策也应体现“以县为主”。市以上各级都应制定切实可行的县级教育工作督导政策，开展县级教育督导评估工作。

另外，重点解决“督政”工作制度问题，兼顾对“督学”政策的调整与创新。应逐步建立中央对省级、省级对市、地（市）对县、县对乡镇的教育督导工作制度，通过各级教育督导政策加以完善。要重点解决对地方政府及同级主管部门的“督政”制度问题，同时，要完善对各级教育行政部门的督导评估政策。“督学”政策的构建，要在《中小学督导评估指导纲要》的基础上，总结评估的经验，借鉴发展性评估理念，把鉴定性评估和发展性评估结合起来，形成科学合理的各级“督学”政策。

（二）我国教育督导政策体系构建的设计

1.加快立法进度，提升“基本政策”格位，进一步依法构建教育督导政策体系

作为政府行政机构中的行政监督部门，教育督导机构履行职责必须要有一定的组织条件作为保证。教育督导政策体系中的“基本政策”制度必须具有法理性权威。确立教育督导的法理性权威，从政策体系的视角审视，就需要教育督导的基本政策升格定位，尽快完成从《暂行规定》到《教育督导条例》（以下简称《督导条例》）的过渡。

通过立法，完善教育督导“基本政策”，解决教育督导系统内部多年来悬而未决的问题，依法确定督导机构人员的性质、任务，职权以及任职资格等问题，确定在教育督导中占有重要地位的督学人员的专业素质要求。

通过立法，提升教育督导基本政策地位，有效依法调节教育督导的外部关系。解决与政府部门，职能部门的关系问题，定位与教育行政部门、学校的关系，解决教育督导权威性不高的问题。

通过立法，为教育督导政策体系走向法制化奠定基础、创造条件。《督导条例》是调整教育督导活动权利、主体之间关系的一部行政法规，是国家意志的体现。实现教育督导基本政策升格定位，赋予教育督导部门对各级地方政府督政的法律效力，有助于实现依法督政的实质性开展，并为未来《教育督导法》进入立法程序奠定良好的基础。教育督导政策法制化的前提条件是规范教育督导政策行为的基本法规出台，核心是严格依法制定并实施政策。国务院颁发《督导条例》，对教育督导工作纳入国家法制轨道，使教育督导工作有章可循、有法可依意义重大。

2.树立全局观念，提高政策制定的质量，进一步规范教育督导政策体系

完善教育督导政策体系，当前最重要的是教育督导政策制定环节。政策决策部门须全面树立“全局统筹”的政策理念从教育督导事业发展的战略高度去考虑政策问题，建立科学规范的政策制定程序。无论是教育督导“基本政策”的制定，还是涉及对局部、具体领域的督导工作内容的安排，政策制定者都要有全局把握，摆正其在政策体系中的地位，协调局部和全局的关系。同时，要注意弥补教育政策系统缺陷，逐步实现信息、咨询机构人员参与到教育督导政策制定过程中，增加对教育督导决策部门政策的监督评估；明确政策制定的环节，实现政策制定的程序化、制度化，确保政策制定的质量，从而全面提升教育督导政策体系的规范化水平。

3.注重政策配套，优化政策体系结构，进一步完善教育督导政策体系

完善教育督导政策体系，当前要适时加快制定包括《督导条例》在内的教育督导单项政策的步伐，丰富政策体系内容，优化政策体系结构。

首先，需要加强国家级教育督导单项政策的制定工作，增加教育督导单项政策的数量，从而扩大政策体系中具体政策的涵盖范围，才能实现体系中政策之间相互配合、相互补充、相互协调。当务之急是在增加的具体政策中进一步明确教育督导机构的性质、设置、工作对象等基本属性，明确教育督导工作顺利开展所必需的规章制度，包括督导工作涉及的人事、责任、程序、奖惩等单项政策。

其次，要加强地方教育督导政策的建设，各地要制定具体督导规章，完善地方教育督导政策子体系，要求各级有权制定政策的部门，在制定政策的过程中，一定要注意上下级政策的相互配合、衔接，形成政策之间的相互配合、协调；注意在有效的政策执行评估的基础上，要保持教育督导政策的连续性，注意实现单项政策的纵向配套。

适当增加教育督导具体政策的数量，注重教育督导政策的配套，才能形成教育督导政策体系的优良结构，最终形成以《教育督导法》为核心、各级教育督导政策有机组合的教育督导政策体系，达成政策体系的正向效应，从而从根本上完善我国教育督导制度，实现政策体系的“完善化”。

4.调整具体政策，适应教育发展形势，进一步创新教育督导政策体系

构建与完善教育督导政策体系是一个动态发展的过程。调整教育督导政策重点，从“督政”走向“督政、督学相结合”。从我国国情考虑，“督政”在一段时期仍将是我国教育督导工作的重点，但是教育督导工作绝对不应忽视甚至放弃对中小学校督导评估的“督学”内容。一方面，教育督导的“督政”的目的最终还要落实到教育的发展；另一方面，在许多具体的教育督导工作中，“督政”与“督学”联系紧密。因此，在构建教育督导政策体系的过程中，要树立“督政为重、督学为基”的基本原则，落实督政、督学相结合的工作重点，并最终实现以“督学为中心”。

调整教育督导政策手段，从“检查、验收”走向“督导、评估相结合”。检查、验收只是教育督导部门职责的一部分，但长期以来，却一直成为教育督导部门的基本政策手段，教育督导部门也一直被误解为“检查团”、“验收组”，使得督导部门“监督、评估、检查、指导”职责不能得到全面履行。从教育督导发展的趋势看，评估环节已经成为教育督导工作开展的基础和重要手段，要在政策过程中体现，在完成“督导”基本职能的同时开展评估工作，把督导与评估紧密结合起来，对教育督导政策体系中的政策手段做出必要的调整。

调整教育督导政策目标，从“以‘督’为主”走向“监督、指导相结合”。教育督导工作中，“指导”应是最基本的行为之一，是最具有发展意义的功能和终端目的。要实现政策目标的转换，需要在“指导”环节上做出努力，要在政策体系中完善“指导”的内容，包括督学人员专业化、教育督导制度化，以及“指导”运行过程程序化的具体政策制度，保证“指导”的基础及其长效机制形成。

教育政策调整是对特定教育政策进行优化的环节，是对既定政策动态的修正过程。教育政策调整不是终止政策的过程，不是全盘否定既定教育政策，而是通过调整的手段来修缮和补充政策，使教育政策与客观环境、教育发展趋势始终处于协调状态。教育政策调整对于提升教育政策目标的适合性，增加教育政策方案的适应性，提高政策措施的针对性，从而纠正和防止政策过程中的偏差，实现政策体系的科学化有着不可替代的作用。

注释：

[1]根据《中华人民共和国教育法》，我国有8项教育基本制度，其中第24条明确规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”。

[2]陈振明。公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社， 2003.47.

[3]教育基本制度立法已近完善，均已列入法律规范文件系列，包括《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》、《中华人民共和国学位条例》等。

[4]王传宏，等。公共政策行为[M].北京：中国国际广播出版社，2002.354、348.

[5]党的十五大报告指出：“加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一。加强党和国家方针政策贯彻的监督，保证政令畅通。”

[6]条例是法的表现形式之一，是由国家制定或批准的规定某些事项或某一机关组织、职权等规范性的法律文件，具有法的效力，是根据宪法和法律制定的，从属于法律的规范性文件。