我国公民受教育权的行政法救济及其完善

　　 摘要我国法律对公民的受教育权作了比较详细的规定，但是，这些规定仅停留在实体法的确认层面，受教育权受到侵害的法律救济制度极不完善。受教育权受到侵害主要靠行政法来救济。行政申诉、行政复议、行政诉讼是行政法上的三种救济制度。这三种制度都需要加以完善。?
关键词受教育权行政申诉行政复议行政诉讼?

教育对人的生存发展、国家的兴旺发达、社会的繁荣进步至关重要。受教育权在二战后作为一项基本的宪法权利在世界各国宪法中得到了充分的肯定。根据荷兰学者亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐在《成文宪法的比较研究》一书中的统计，在总共142个国家宪法中，规定了公民受教育权的有73个，占总数的51.4%。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》明确规定人人都有受教育的权利，也强化了受教育权的国际保护。受教育权，其基本涵义是指公民作为权利主体依照法律、法规的规定,具有的接受教育的能力或资格。一般认为，受教育权的内容包括三个方面：一是受教育机会权。是指个人获得接受一定形式、一定阶段的受教育机会的权利。二是受教育条件权，是指受教育者有权请求国家提供受教育条件并保证平等利用这些条件，在其利用这些条件有困难时有权请求政府给予资助和帮助。受教育条件权又三种表现形式：受教育条件建设请求权，受教育条件利用权，获得教育资助权。三是公正评价权，是指受教育者在利用教育条件身心发展变化以后，其身心状况获得公正评价的权利。?
新中国成立以来,尽管经历挫折，但总的来说，对公民受教育权相当重视。颁布的四部宪法都确认了中华人民共和国公民具有受教育的权利。因此，可以说，受教育权是我国公民所享有的宪法权利。为了保障公民这项宪法权利的实现,我国先后颁布了相关的法律法规。1980年通过的学位条例,是新中国第一部教育法律;1986年颁布2006年修订的义务教育法,就义务教育阶段适龄儿童、少年的就学权利作了详细规定;1990年的残疾人保障法、1991年的未成年人保护法以及1992年的妇女权益保护法,对这些处于社会不利地位群体的教育问题作出特别规定。值得一提的是,1995年我国的教育基本法中华人民共和国教育法颁布并实施,它不仅全面地规定了保障受教育权利的制度及措施,而且以列举的方式规定了受教育者享有的各项权利。其后的职业教育法(1996)、高等教育法(1998)等都对保障受教育权利作出了相关的规定。除此之外,义务教育法实施细则(1992)、残疾人教育条例(1994)、社会力量办学条例(1997)等行政法规和流动儿童少年就学办法(1998)、特殊教育学校暂行规程(1998)等教育行政规章都从不同领域对受教育权利的保障作出了相关规定。这些年来,我国教育法制建设有了较大进展,一个比较完整的教育法律体系已初显轮廓。但是，不难看出，这些规范性文件大都是对公民受教育权的概括性确认或者说是实体权利规定，很少规定这些权利受到侵犯后的救济。法律规范性文件所规定的公民享有的受教育权利,并不必然转化为一种实有权利。实践中,不可避免地会出现义务一方没有履行义务,或者权力一方滥用权力,而导致公民受教育权利缺损的情况发生。因而,如何在宣示权利的同时配置救济的各种程序来完善公民受教育权利的程序法保障,使受损的权利得到及时的补偿和救济,是非常重要的问题,否则宪法确认的受教育权利仍然是镜花水月。从行政法的角度考量，目前，对受教育权提供救济的制度主要有行政申诉、行政复议、行政诉讼三种。笔者结合我国行政复议与行政诉讼规定探讨我国公民受教育权的行政救济制度，并试图提出若干完善建议。?
一、行政申诉救济?
教育申诉制度，是指学生在其合法权益受到侵害时，依照《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）及其他法律的规定，向主管的行政机关申明理由，请求处理的制度。?
我国宪法第四十一条规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。教育法第42条第4款规定:受教育者享有下列权利:对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼。宪法规定了公民的申诉权，《教育法》又将其具体化，确立了学生申诉制度，这项规定从制度层面上支持了公民通过申诉对自己的受教育权进行救济的权利。原国家教委1995年8月18日印发的“关于实施中华人民共和国教育法若干问题的意见”又对学生申诉和教师申诉制度一并作了进一步明确的规定，即，各级教育行政机关要按照教育法和教师法的规定，建立和健全教师、学生的行政申诉制度。各级各类教师、学生的行政申诉由各级教育行政部门按照管理权限受理。各级各类学校还应建立和健全校内的申诉制度，维护教师、学生的合法权益。?
但是这项制度仍然是不完善的，缺乏相应的操作程序。由这一制度可知，申诉的主体是认为自己的受教育权受到侵害的受教育者，受理申诉的机构是各级学校或者教育主管机关。但是，申诉事项的范围、审查受理、审查期限、决定种类、不服决定如何继续行使救济权利等问题都没有明确。这些缺陷制约了申诉制度效果的发挥。故应该从以下几个方面加以改进:?
1、扩大申诉权的行使范围。申诉制度是教育行政争议解决的主要渠道,凡能纳入司法救济的行为都可以经过申诉程序先行解决。如果大部分教育行政纠纷能够通过自纠式的申诉程序解决,将大大缓解行政诉讼等程序的受案压力,教育行政申诉起到了司法审查的过滤器作用。申诉制度有效率高、成本低和针对性强等特点,所有的教育行政行为,不管是具体教育行政行为(无论该行为对公民的影响多大或多小,是作为性的行政行为,还是不作为性的行政行为),还是学校制定规范性文件等抽象行政行为,都可以纳入学校或教育行政主管部门的申诉程序。充分、合理地利用这个“减压阀”,就可以快速、有效地解决教育行政争议,把矛盾消灭在萌芽状态,从而避免矛盾的扩大化、尖锐化,大幅减少进入司法程序的案件数量。?
2、细化教育行政申诉的具体程序。程序应当包括期限、步骤、时限与方式等必备要素,否则,所谓的程序就是徒有虚名而已,不足以发挥其应有的效用。笔者建议明确对受教育者申诉程序的期限、步骤、时限与方式以及学校具体受理的机构和部门,这样可以明确教育行政申诉主管部门的程序性责任,保障学生的申诉权得以顺利实现。?
3、将听证制度引入教育行政申诉程序中,保障受教育者的陈述、申辩权利。听证制度是指行政程序上保障相对人对行政行为发表意见,并使这种意见得到应有重视的权利。听证的目的在于广泛听取各方面的意见,通过公开、合法的程序形式,监督责任机关依法履行职责及审慎行使管理权力。在申诉程序中引入听证程序,可以充分听取学校与受教育者有争议的观点和理由,保障受教育者申诉过程中的辩论权。?
4、申诉程序不应当成为其他救济程序的前置程序。不少学者提出,应当将行政申诉程序设定为行政复议程序与行政诉讼程序的法定前置程序。这种观点值得商榷，将行政申诉程序设定为行政复议程序与行政诉讼程序的法定前置程序,不但在各国立法史中鲜有先例,而且在法理上也难以找到支撑,因为行政申诉程序作为一个独立的法律程序,它并不依附于其他法律程序而存在,更不是其他法律程序的必然前置程序。也就是说,行政申诉程序、行政复议程序与行政诉讼程序相互之间是互相平行的独立程序,没有法理上的缘由,不能随意地将行政申诉程序设置为其他救济程序的法定前置程序,否则就是对当事人程序选择权利的不合理限制。试想:如果将行政申诉作为法定前置程序,申诉主管部门极有可能拖延甚至拒绝做出申诉决定,学校便可以此在当事人的其他救济途径上设置人为障碍。
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二、行政复议救济?
行政复议是指公民法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向做出该行为的上一级行政机关或法律、法规规定的机关提出复议申请，并由受理机关依法进行审查并做出复议决定的法律制度。1994年的行政复议条例并没有规定受教育权受到侵犯可以提起行政复议，1999年的行政复议法第六条第九款规定，申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的属于行政复议受案范围，从此确立了受教育权的行政复议救济制度受教育者认为自己的受教育权受到行政主体的行政行为的侵犯可以提起行政复议。?
结合行政复议法相关条文，对受教育权进行复议救济具体内容如下：?
1、提起行政复议的主体，是认为受教育权受到具体行政行为侵犯的公民。法人或其他组织本身不享有受教育权，所以不能成为提起行政复议的主体。?
2、被申请人，是作出具体行政行为的行政机关和法律法规授权的组织。法律法规授权的组织主要是各级各类学校。?
3、受理的行为范围，除了具体行政行为以外，还包括行政立法以外的规范性文件。?
4、受理的机关，如果行政机关是被申请人则起上级行政机关是复议机关，如果学校是被申请人则该学校的主管行政机关是复议机关。?
行政复议法明确规定侵犯受教育权的行政行为可以提起行政复议，并且规定了比较完善的程序。相对来说，行政复议比申诉要完善一些，是一种行之有效的法律救济渠道，对于解决教育纠纷应该具有天然的优势。在实践中，教育行政复议又有很大的局限性，尤其是在非义务教育阶段，学校有更大的办学自主权，从而使得教育行政复议只适用入学阶段和毕业阶段，而在学阶段则不适用行政复议。因此，在法律层面上明确教育行政复议的范围是解决目前教育行政复议困境的关键所在。?
教育法第四十二条规定受教育者享有下列权利：①参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料；②按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金；③在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书；④对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼；⑤法律、法规规定的其他权利。?
这些权利就是我国公民享有的基本受教育权，都属于行政复议的受案范围。第四款的规定却没有列举复议救济途径。笔者认为如果学校给予受教育者处分侵犯受教育者的受教育权，也属于行政复议的受案范围。?
第二，认为学校因非学术原因不予颁发学位证的行为以及实际剥夺受教育权人受教育机会的学籍管理的行为。在高等教育阶段，高校颁发学位证的职权源于《学位条例》的授权，对于学生学籍的管理则出自《教育法》的相关授权。因此，在学位授予以及学籍管理上，可以认定学校具有行政主体的资格，属于法律、法规授权的组织。因此，在实践中如果学生对学校因学生英语四级未过、违纪被处分以及其他非学术原因而拒绝颁发学位证的，以及开除学籍等处理决定不服的，可以根据《行政复议法》第十五条第三款，“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议”。?
第三，对于学校做出的处理决定不服，依法向教育行政主管部门提出申诉，应该受理的教育行政机关不予受理的，可以以此教育行政机关作为被申请人提出行政复议申请。?
三、行政诉讼救济?
在我国，行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体行政行为的合法性，并作出裁判的一种活动和制度。行政诉讼制度是和民事诉讼、刑事诉讼并列的三大诉讼制度。自1990年正式施行以来，在监督行政行为和保障公民权利方面发挥了巨大的作用。但是，我国行政诉讼法在受案范围条款中并没有明确规定学校等教育机构侵犯受教育权的行为属于受案范围。长期以来，传统理论和实践否认学校等教育机构的行为包括侵犯学生受教育权的行为是行政行为，受教育者以学校侵犯自己的受教育权而提起行政诉讼，法院总是认为不属于受案范围而不予受理或驳回起诉。1999年2月14日田永诉北京科技大学案的判决改变了以前的状况，司法实践中正式承认学校不予颁发毕业证的行为是行政行为。但是,教育机构涉及受教育权的行为包括很多方面,涵盖受教育者入学、日常管理和毕业三个阶段,如招生、录取、学籍管理、教学秩序维护、学生纪律处分、教学设施维护、发放毕业证和学位证等,其中,还有哪些行为也是行政行为，在立法上和实践中仍是不明确的，因而有进一步明确和完善的必要。?
中华人民共和国教育法第28条规定，学校及其他教育机构行使下列权利：①按照章程自主管理；②组织实施教育教学活动；③招收学生或者其他受教育者；④对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；⑤对受教育者颁发相应的学业证书；⑥聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；⑦管理、使用本单位的设施和经费；⑧拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；⑨法律、法规规定的其他权利。我们注意到，法律在这里使用的是“权利”这个词而非“权力”，但是第3项规定的招生权，第4项规定的学籍管理、奖励、处分权，第5项规定的颁发学业证书权，第6项规定的聘任教师及奖励、处分权等，无论是从行为的单方意志性、强制性还是从对相对方的拘束力和对其权利义务的巨大影响力来看，都更具有行政权力的性质。如果进一步分析，我们可以看到，中华人民共和国教育法第21条规定，国家实行学业证书制度，经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定颁发学历证书或者其他学业证书。第22条规定，国家实行学位制度，学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位颁发学位证书。中华人民共和国高等教育法第20条第1款规定，接受高等学历教育的学生由所在高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构根据其学业年限、学业成绩等，按照国家有关规定发给相应的学历证书或者其他学业证书。第22条规定，国家实行学位制度，学位分为学士、硕士和博士，公民通过接受高等教育或者自学，其学业水平达到国家规定的学位标准，可以向学位授予单位申请授予相应的学位。中华人民共和国学位条例第3条规定，学位分为学士、硕士、博士三级，第4、5、6条分别规定了授予学士、硕士、博士学位的标准。第8条规定，学士学位由国务院授权的高等学校授予，硕士学位、博士学位由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予，授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单由国务院学位委员会提,经国务院批准公布。综上所述,我国实行国家学业证书制度、学位制度以及享有对学校内部进行独立自主管理的授权，包括对学生的通报批评、警告、记过、留校察看、劝退、开除等严重影响学生受教育权的纪律处分，而学校所实施的颁发学业证书、授予学位及纪律处分等行为皆是依据我国行政法律法规所进行的,并非各个学校内部任意性的民事行为。因此，除颁发学位证、学历证行为外，下列这些行为也应纳入行政行为的范畴。?
1、因学校录取所发生的纠纷。能否被录取,是公民可否接受学校教育，行使受教育权的第一步,对公民被录取权的侵犯当然也属于对受教育权的侵犯,理应得到救济。现实中,学校不公平的对待申请入学者的问题比比皆是,如残疾歧视、乙肝歧视、视力歧视、不同地区之间录取的考试成绩分数线的巨大差异、不合理的考生要求限制和擅自修改报考志愿等等。其实,上述各种对公民被录取权利的侵犯行为一直广泛存在,却少有人对其提出质疑，在理论上,只要考生的生理或其他缺陷不足以影响到入校后的正常学习,学校就不能随意牵强附会,拒绝录取。?
2、学校对学生科以超出法定义务以外的负担。有的学校自行创设了法律、法规中没有规定的新处罚或新义务,如对违纪行为进行罚款,或者以要求缴纳就业违约金、违纪违约金等方式对学生强行集资或收费,这些行为都应当接受行政诉讼的审查。?
3、学校做出的严重影响公民受教育权的处分行为。勿庸置疑,学校作为教育结构,应当拥有一定的惩戒权,法律对此也是保护的。但权力所固有之扩张性特征必然要求救济途径的建立。违反学校纪律以至于可能影响学生受教育者身份的处分,可以依法救济。?
4、其他侵犯学生受教育权或拒不履行法定教育义务的行为。根据教育法第六条，教师法第六条和国家教育部关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见第六条的规定,学生对教师提出的申诉,申诉受理机关逾期不予处理或对申诉处理决定不服的,其申诉内容属于行政诉讼受案范围事项的,可以依法提起行政诉讼，故此类行为也应纳入行政诉讼的受案范围。?
参考文献?
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2．杨成铭.受教育权的促进与保护.北京:中国法制出版社,2004?
3．劳凯声.中国教育法制评论.法制出版社,2002?
4．劳凯声.教育法论.北京:教育科学出版社，2002