《学生伤害事故处理办法》的作为与难为

　　 在千呼万唤之中，2002年6月25日，国家教育部发布了《学生伤害事故处理办法》（以下简称《办法》）。许多校长和教师为之欢欣鼓舞，认为《办法》的出台终于使学生伤害事故的处理有法可依了，但也有人认为《办法》本身就存在着种种缺憾，并没有真正解决学生伤害事故的责任认定问题。
　　《办法》解决了“学校是不是未成年学生的监护人”这一长期以来倍受社会、学校、教师和家长关注的问题。它明确规定“学校对未成年学生不承担监护职责”（第七条），学校的
但是，《办法》毕竟只是一个由教育部颁布的部门规章，因其先天发育不良，在社会中发挥的实际作用也就必然要受到诸多限制。盲目抬高它的法律地位，赋予它一些不切实际的功能，反而会破坏整个社会主义法制的统一性和权威性。我们要看到《办法》的“作为”，更应看到它的“难为”。
　　　　《办法》对学生伤害事故的认定，可以作为认定事故责任人行政责任的事实依据，但不能作为判断相关主体是否承担民事责任的事实依据
　　学生伤害事故这个概念本身是行政管理上的用语，可以作为教育行政机关追究事故责任人行政责任的事实依据，如教育行政机关可据此依法对其管理的学校进行行政处罚，并可对在其人事管理权限内的学校领导人员或其他管理人员作出行政处分；同理，学校可对有关教职工进行纪律处分。但是，“学生伤害事故”不是一个民法概念，不能作为判断事故责任人是否对事故受害人承担民事责任的事实依据（即构成事故与否不能影响对相关主体民事责任的判断）。人身损害才是民法概念，才是决定民事赔偿及其他民事责任的事实依据。对于这点，民法学者梁慧星教授曾严厉批评国务院1987年发布的《医疗事故处理办法》（该法已被2002年国务院颁布的《医疗事故处理条例》明令废止），指出“医疗事故”概念不是民法概念，第十八条规定的由卫生行政部门决定的“一次性经济补偿”与《民法通则》的损害赔偿制度冲突，且该办法是个典型的行政性法规，不是《民法通则》的特别法，法院不能依该条款审理医疗损害案件。
　　《学生伤害事故办法》的起草者显然注意到了学者的这类批评，与《医疗事故处理办法》排除医疗机构承担医疗差错民事责任的规定不同，《学生伤害事故办法》以学校是否有过错（包括故意和过失）作为其是否承担民事责任的归责原则，同时，不仅仅以损害后果是否严重以及严重程度作为构成要件。这与我国民法关于侵权责任与违约责任的构成要件是相一致的。并且，《办法》没有规定学生伤害事故的损害赔偿责任制度以及赔偿范围和标准，而是写明：应当按照法律法规的有关规定，承担相应的损害赔偿责任（第二十三条）：赔偿的范围与标准，按照有关行政法规、地方性法规或者最高人民法院司法解释中的有关规定确定（第二十四条）。
　　对此，有人认为，《办法》条款过于笼统，忽略了具体情况。如行政法学者沈岿博士指出：“从《办法》中的一些条款来看，或者是对法律的重述，或者是对现实情况过于笼统的描述，忽略具体情况，从这个角度来讲，《办法》有不合适的地方。”但笔者认为，这恰恰是《办法》难为的地方，因为作为部门规章，它不能设定民事义务，规定民事责任。即使它要一并规定民事义务和民事责任，也不能作出与法律、行政法规不一致的规范，只能重述法律、行政法规的规定。
　　　　《办法》可以规定相关主体的行政责任，但不能规定民事责任
　　纵览《办法》，其不仅包含行政规范，如第三章“事故处理程序”、第五章“事故责任者的处理”；而且为加强所谓的可操作性，解决所谓的无法可依问题，还包含了民事规范，如第二章“事故与责任”、第四章“事故损害的赔偿”。《办法》甚至具体规定了学校、学生及其监护人甚至其他社会主体在学生伤害事故中的民事权利、民事义务以及民事赔偿责任。
　　笔者认为，作为行政机关的教育部制定的《办法》包含民事规范，规定当事人的民事权利、民事义务和民事责任，这是不恰当的。
　　民事权利、民事义务、民事责任乃社会主体最基本的权利、义务和责任，民事权利、民事义务和民事责任制度乃民事基本制度，一个社会主体具有何种民事权利和义务，何种情形下承担何种民事责任，应当由全国人大及其常委会制定法律来规范。我国《立法法》第八条对此已有规定：“下列事项只能制定法律：（七）民事基本制度……（九）诉讼和仲裁制度”。《民法通则》也专门设两章对民事主体的“民事权利”和“民事责任”做出规定。同时，民事侵权责任的认定和承担也是一个司法问题而不是行政问题，换言之，民事侵权责任的损害赔偿除可以由当事人调解外，惟有人民法院可以决定，行政机关不能对之作出决定或者处理。

　　教育部作为主管教育的中央国家行政机关，享有行政职权，为实施行政管理的目的，当然可以采取行政措施，包括制定规章等规范性文件。但“应在本部门的权限范围内”，且所制定的规章“规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”（《立法法》第七十条第二款）。这就意味着，教育规章只能用来约束和调整教育行业的内部事务，仅限于规范教育行政管理事项，且效力仅仅及于其所管理的学校，不能及于学校的学生。在学生伤害事故问题上，作为教育规章的《办法》应仅限于规范对事故的预防和处置，学校及其领导人员和管理人员的行政责任、对教职工的纪律处分、学校对学生在学籍管理上的处分、对事故的行政处理和监督及相关罚则等内容，而无权调整学校与学生这对平等法律关系主体的民事关系。学校和学生这对平等主体之间关于民事权利、义务和责任的民事法律关系，并不存在行政权力介入的空间。
　　当然，在我国，作为非立法机关的国务院也可根据全国人大及其常委会的授权，对尚未制定法律的，《立法法》第八条规定的民事基本制度等事项，根据实际需要先制定行政法规（《立法法》第九条）。但无论如何我们应当明确：教育部不能通过制定部门规章规范学生人身损害赔偿案件中当事人的民事责任，民事责任至少应由国务院通过制定行政法规来规范。
　　总之，《办法》是事故行政处理法或者行政管理法，而不是民事赔偿法。我们必须如此理解其法律地位。
　　　　《办法》可以作为法院审理案件的参照，但不能作为法院审理案件的依据
　　《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据（地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件）。对规章只能参照，即对符合法律、行政法规规定的规章，法院参照处理；对不符合或者不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。所谓灵活处理，意即法院可以弃之不用，不必参照。民事诉讼法虽无此规定，但民事审判亦应如此。总之，法官断案的法律依据是全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、最高人民法院的司法解释等文件，国务院各部委制定的部门规章只能作为参照。虽然法官在司法实践中不可避免地受到《办法》的影响，但也应当对其进行合法性审查。在审理案件时，如果当事人诉请侵权责任，要适用《民法通则》及其相关法律法规，如选择违约责任，要适用《合同法》及其相关法律法规。如此一来，《办法》由于其自身效力太低，势必被司法实践所架空！
　　日常生活中人们常常抱怨法律不完善，“无法可依”，认为由于缺少处理学生伤害事故的专门法规，事故责任的认定和处理变成一笔笔“糊涂账”。其实，《民法通则》及有关司法解释对学生人身伤害的民事侵权责任早已作出了相应的规定，并不存在无法可依的情况。社会生活非常复杂，任何法律都不可能详尽规范社会生活的方方面面。法律完善是相对的，不完善是绝对的。“无法可依”有时往往是“有法不依”的托辞，何况，如前所述，《办法》只是教育部颁布的部门规章，其出台也不能真正使司法实践“有法可依”。
　　由此可见，《办法》的出台也并不可能使学生伤害事故处理这个“老大难”问题迎刃而解。鉴于《办法》先天发育不良，倘若真认为学生伤害案件无法可依，希望有更完善的法律法规解决这类纠纷，并在社会生活中发挥应有作用，也应该由立法机关来制定出相应的法律，或者由国务院制定出相应的行政法规来取代教育部制定的《办法》。
【参考文献】
　　[1]　法律界人士评〈学生伤害事故处理办法〉.北京青年报，2002-8-27.
　　[1]　王汉斌.关于〈行政诉讼法（草案）〉的说明.