浅谈工会维护教师权利的作用

　　 论文关键词：工会：教师：维权
　　论文摘要：法律对教师权利保护的不充分和教师个体力量的微弱，需要教师工会发挥维护教师权利的主体作用。工会维权是组织义务和法律义务，可以弥补教师个体维权的不足。然而教师工会组织的行政化、对工会工作内容的错位认识以及法律手段的有限性决定了工会维权的困境。在现有的制度框架内，推动工会自身建设的民主化、成立专业教师维权委员会、建立劳动关系协调机制等工作就成为当务之急。

　　教师作为特殊的社会职业阶层，不仅需要职业权益的法律制度保障，更需要维护职业权益的组织保障。随着社会经济文化条件的变化，教师维护职业权益问题日益突出。而在现有的法律框架内，对教师权利的法律保护尚不充分。教师更多的是以个体力量实施维权行为，寻求法律救济的力量微薄。所以教师工会组织应当以维护教师权益为宗旨，在维护教师权益中居于主体地位，发挥应有作用。
　　一、现有的法律制度资源不足以维护教师的职业权益
　　教师作为社会职业阶层，除了作为普通公民所享有的权益外，教师还享有作为教师这个社会特定职业所应当具有的职业权益。联合国教科文组织发布的《关于教师地位的建议书》从教师所应有的基本权利和职业权利两个层面界定教师权利的基本内容，基本权利是指作为社会公民的教师应有的经济、政治和精神上的社会生活权利；而职业权利是指从事教师职业的教师所享有的创设教育环境权、管理学生权和与学生家长平等协商的权利。本文仅以保障教师合法权益为目的的《中华人民共和国教师法》为例，说明现有法律对教师权利确认和保护的不足。
　　首先，《教师法》没有规定对教师的从业权予以保障。教师从业权是指教师不得因非法定事由和不符合法定的约定事由而被剥夺教师工作的权利，教师从业权是一切其他权利和利益的保障和基础。《教师法》在第l6条规定了教师职务制度，并授权国务院规定具体办法。而《教师法》白1994年1月1日实施以来，国务院对教师职务制度一直没有出台具体的行政法规，从而使教师从业权不具有明确的法律保障基础。尽管没有法律上的明确依据，但教师与学校之间的关系是聘用合同关系已是不争的事实。教师与学校在履行聘用合同期间，不可避免发生各种各样的争议，特别是关系到教师从业权的解聘、辞聘等争议，对教师的权益影响重大。由于缺少关于解聘、辞聘的法律条件的规定，那么就意味着学校可以自行确定解聘、辞聘的条件，校方这种规定合法无从考量，检索教育法律规范，没有发现“不得解聘、辞聘”的条文，相反在行政规范性文件中却发现“经考核不能胜任本职：作的，或聘方所提供的条件发生重大变化时，可以通过解聘、辞聘等形式，解除聘用合同，终止聘用关系”的规定。这意味着，在考核标准和考核结果以及“聘方条件的变化”两个方面是不具有确定性的，这使教师的从业权利面临不确定的风险。
　　其次，物质利益权的规定缺乏切实的保障手段。工资福利是教师生活生存的物质保障和基础。《教师法》第25条规定：教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。第26条规定：中小学教师和职业教育教师享受教龄津贴和其他补贴。同时，原国家教育委员会《关于实施(中华人民共和国教师法)若干问题的实施意见》规定：各地应当按照国家规定，结合本地区实际情况，确定当地教师平均工资高于当地国家公务员平均工资水平的幅度，并保障措施予以落实。《中华人民共和国教育法》第33条规定：国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件及生活条件，提高教师的社会地位，教师的报酬，福利待遇，应当依据法律法规办理。这些规定是针对公办学校教师工资福利待遇的指导性法律规范，事实上，我国公办学校教师的工资标准和社会福利也是参照公务员标准制定的。但是拖欠教师工资、随意制定标准扣罚教师工资等侵犯教师工资权益等问题一直存在，直接侵犯了教师的物质权益。依据《教师法》第38条规定：地方人民政府拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，仅仅责令其限期改正，只在挪用教育经费而拖欠教师工资时才对直接责任人员给予行政处分；情节严重，构成犯罪的依法追究刑事责任。我国存在的教师工资拖欠问题说明了《教师法》在维护教师工资福利权益方面的不足。另外，随着民办学校的不断出现，民办学校教师的工资福利保障问题也逐渐凸显出来。《教师法》第32条规定：“社会力量所办学校的教师的待遇，由举办者自行确定并予以保障，”这表明，民办学校的教师工资福利情况不受《教师法》的规范，这意味着民办学校教师的工资福利保障面临更大的法律风险。
　　事实上，即使法律规定很完善，但法律规范和法律实效毕竟是难以完全一致的。因此，工会作为教师的群众组织，应当发挥其应有的维权作用，这是教师工会一切工作的出发点和立足点。

　　二、工会维护教师职业权益中的主体作用
　　维护职工权益是工会的法律职责和法律义务，而且是首要的法律职责和法律义务，同时也是工会作为社团组织得以存在的根本理由。《中华人民共和国工会法》第6条第一款规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。”我国各类学校作为事业单位，也都按照《工会法》建立了相应的工会组织，如基层工会委员会、基层工会等，在县与县以上的教育行政机关也成立有“教育工会”，教育工会被认为是“以知识分子为主体的特殊的产业工会，是教职员工自愿结合的工人阶级群众组织”。从法律意义上说，工会属于具有独立法人人格的社团组织，其与教育机构之间并不是从属关系。教师一旦申请加入工会并被批准，就具有了教师工会会员的资格，教师与所加入的工会之间就形成了个体和组织之间的法律关系。教师享有工会成员权力并必须履行缴纳会费、遵循工会章程等义务：而教师工会必须履行保护会员的合法权益的基本义务。《中国工会章程》总则第一自然段明确了工会“是会员和职工利益的代表。”需要指出的是，教师工会与其他行业工会组织一样，其行使权利与履行义务并非仅仅基于工会与会员之间的组织关系，更重要的是基于《工会法》的法律规定，《工会法》第2条将工会的性质规定为：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织”，这表明法律承认工会是职工自愿结合的群众组织，成为会员既具有了《工会法》所赋予的法律权利。由此看来，工会维护教师合法权益是首要的法定职责，既是约定的义务更是法定的义务，工会组织由此具有了法律上的维权主体地位。
　　由于历史原因，作为职工自愿结合的群众组织的工会往往被视为隶属于学校或者教育行政机构的一个工作部门，不自觉地失去了法律上的主体地位。由此便形成了“工会部门化、行政化”的思维惯性和行为惯性。在传统的干部人事制度体制下，教师工会组织行政化尚可理解，但随着我国各类学校教师聘用制度的展开，尤其是民办学校的不断涌现，教师工会组织就绝不能停留在传统的思维惯性和行为惯性当中，必须将维护教师权益作为教师工会组织的基本职责和一切工作的出发点，在维护教师权益中发挥教师利益代表者的作用，否则将导致教师工会组织的“角色错位”。
　　首先，工会维权可以弥补教师个体维权的不足。通过对教师法律权利的考察，业已发现教师的法律权利更多是概括性的权利，教师的具体权利主要由教师与学校所签定聘用合同来约定，而在合同缔结、履行乃至合同争议中，教师个体与作为管理者的学校相比，明显处于弱势地位，因此教师有权利被侵犯的可能。尽管教师可以通过个体的行为维护，但这种个体性维权的实际效果并不理想，作为阶层性、自愿性、群众性的工会组织，具有法律的、组织的和专业的等资源上的优势，能够更好的维护教师权益。
第二，工会维权是一种组织义务。教师加入工会组织除了寻求情感上的归属感外，更重要的是寻求权益保障上的归属感或从业的安全感，教师自愿申请加入工会组织，履行遵守章程和缴纳会费的义务，这种履行义务的对价是工会作为组织提供的维权服务，是教师可以通过工会组织这个路径行使管理权、决策权、监督权、获得救助权，当个体合法权益遭受侵害时，寻求组织救助。因此各级教育工会组织的首要职能就是满足教师这种需求，这是教育工会组织存在的最基本的法理基础。我国各级学校进行人事聘用制度改革以来，越来越多的矛盾不断显露，例如教师与学校的矛盾、教师与教育行政管理部门的矛盾，这些矛盾无不体现教师的权益问题。在这些矛盾的旋涡中，教师工会组织能否坚守并发挥维权的法律主体地位，是对工会组织的巨大考验。
　　第三，工会维权是一种法律义务。教师工会组织维护教师权益具有法律基础和组织基础。维护教师权益是工会组织的基本职责，这种法律上的理由使教师工会组织具有维护职工权益的合法性，这种合法性可以形成对来自学校或教育行政部门的制约。在学校与教师的关系越来越趋向于劳动关系的情况下，教师工会组织理所当然成为教师利益的代表者，教师工会在民主管理、劳动报酬、劳动保护、社会保障、工作时间与休息时间、劳动争议等方面有权代表和维护职工合法权益，代表教师与学校就教师权益问题进行平等协商，运用《工会法》、《劳动法》、《劳动合同法》赋予的法律手段维护教师权益。
　　三、工会维权的现实困境与可能的思路
　　教师工会组织发挥维护教师职业权益的主体作用，并不会因为法律的规定和理论的推导而成为现实。在现阶段，工会要充分发挥维权作用还受到各种条件的制约，面临诸多困境。

　　困境之一，教师工会组织的非独立性不利于维护教师的合法权益。目前的中国教育工会组织，仍然是一种官方性质的行政化组织，工会组织等同于学校的行政工作部门。这就体现两个法律规范和现实的矛盾：第一，在法律上工会的性质是职工自愿结合的群众组织，而在现实中工会是官方或半官方的行政化组织；第二，在法律上工会的首要职责是维护职工合法权益，而在现实中工会更倾向于维护行政方面的利益。事实上多数学校的工会主席是由学校领导任命的，而行政教育系统的教育工会主席更属于典型的行政公务人员。这样的职务来源很难形成向工会会员负责的职务立场，即使其具有代表职工就有关权益与学校进行交涉的法律意识和伦理意愿，也不能不顾及这种行为对自己利益的影响。所以，如果工会具有了国家机关的性质或者被用人单位所驾驭和控制，工会的法律角色和地位就发生了扭曲和变异。
　　困境之二，对教师工会组织工作内容的认识错位不利于维护教师的合法权益。长期以来，人们习惯认为工会工作的内容是吹拉弹唱、比赛照相、搞慰问、发福利、组织旅游、评比颁奖等。这种认识不仅存在于学校领导的观念之中，也存在于工会组织的负责人和工会成员的观念之中，这种不正确的认识导致工会组织维权意识的不自觉，阻碍了寻求维权路径的主观努力和客观行为，相反，工会组织自觉将其主要作用定位于服务行政的从属地位，而有意，无意放弃了维权的主体性。
　　困境之三，工会维权缺乏强有力的法律支持。《工会法》关于职工的劳动权、报酬权、休息权的规定基本采用“有权参与”、“有权要求”、“有权提请”的表述，表明工会维权只有交涉权、建议权、调解权、协商权而没有决定权，这就意味着，工会组织必须借助于政府、企业、事业组织的配合才能实现法律赋予的权利，如果上述组织不予配合，工会组织的权利就无法实现，事实上造成了工会维权的弱势性。我国工会不具有组织会员采取团体行动的法律权利，不能利用工会组织的力量和影响来为职工争取更多的利益，同时也无法形成对行政的实质制约和限制，即使是作为维护教师权益有效途径的教师代表大会也存在着职权虚化、流于形式的倾向。
　　尽管存在以上的困境，但并不意味着工会组织在维护教师职业权益方面无所作为，在现有的法律框架下，仍然可以探寻维护教师权益的有效途径。第一，在工会组织机构方面，可以逐步推动工会自身建设的民主化，通过直接选举产生对会员负责的工会组织负责人。《工会法》第9条规定：各级工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生；各级工会委员会向同级会员大会或者会员代表大会负责并报告工作，接受其监督。工会会员大会或者会员代表大会有权撤换或者罢免其所选举的代表或者工会委员会组成人员。《中国工会章程》也有类似的规定。第二，在教师工会组织中，成立专业的教师维权委员会。可以由具有维权意识和维权能力的教师职工组成维权委员会，或者聘请律师作为工会组织的法律顾问，为工会组织和教师提供法律服务，同时不断扩大维权影响。第三，建立劳动关系协调机制，维护教职工的劳动权益。教师与学校已经形式了实质上的劳动关系，适用劳动法律规范已经不存在法律上的障碍。工会有权利参与教师聘用合同普通文本的制定，就有关教师与学校双方的权利义务规定发表意见。发挥工会组织优势，协调劳动关系，缓和教师与学校之间的矛盾；代表职工进行集体谈判，订立集体协议；代表教师参与纠纷调解，仲裁甚至诉讼活动。同时深入挖掘原有维权机制，充分利用教代会的平台，实行民主管理和民主监督的权利，就涉及教师职业权益的问题依据法律政策提出工会组织的看法，表达和实现教师的意愿和主张。
　　强调工会维权作用并非意味着与学校或者教育行政机关的对抗，事实上工会维权的过程是协调劳动关系的过程。工会维权是一种双向服务，既是对教师基本权利和职业权利的维护，也是对学校各项工作的促进，例如通过对教师的知情权、参与权、监督权和管理权的维护能够调动教职工民主参与、民主监督的积极性和创造性，共同谋划学校的发展；通过维权行为健全教师权益保护制度，使教师能够安心教学科研工作，形成和谐的教育环境，提高学校行政管理行为的可接受性。事实上，学校与教师之间的利益相关性为工会维权行为提供了更大的空间。