农村义务教育负债与化解的思考

　　 ——以湖南省邵阳市为个案分析

一、邵阳市农村义务教育负债危机现状

湖南邵阳市辖8县1市3区、197个乡镇、728万人口，是一个典型的农业大市，现有农村小学生618662人，初中生约394417人。1989年普及了初等教育，1998年左右，为了实现“双基”达标，该市鼓励建筑老板垫资建校，协议欠款从每年的集资款中逐年偿还。后由于农村税费改革的深入推行，教育集资、捐资款取消了，农村教育费附加也取消了，学校和乡、镇便没有了偿还“普九”负债的能力。据统计，截止到2003年底，湖南邵阳市还有农村义务教育负债2.4亿元，占湖南全省农村义务教育负债总额31.76亿元的7.56％。有危房面积56万多平方米，其中D级危房22万多平方米。

二、邵阳市农村义务教育负债原因分析

1.财政能力薄弱是邵阳市农村义务教育负债的直接原因

湖南邵阳市拥有728万人口，是一个人口大市，也是一个财政穷市。2002年全市财政累计赤字1.96亿元，按总人口计算，全市人均地方财政收入仅191元，比湖南省人均地方财政收入350元少159元，比全国平均水平672元少481元;全市人均财政支出仅382元，比湖南省平均水平808元少426元，比全国平均水平1205元少823元。城步、隆回等国贫县一些困难户人均年收入还不足300元。该市尽管财力薄弱，对教育却相当重视，1998年就完成了“两基”验收任务，全市儿童入学率达99.35％，巩固率达98％。目前，该市平均预算内教育事业费也已接近1000元。“薄弱的市财政办出了相对优质的农村义务教育”是邵阳市农村义务教育负债的直接原因。

2.义务教育投入体制的各种弊端是形成邵阳市农村义务教育负债的根本原因

(1)我国义务教育投入体制缺乏公平、统一的前提条件

湖南邵阳市目前实行的“以县为主”的义务教育投入体制是在1985年开始实行的“分级办学、分级管理”的义务教育投入体制基础上经过变革而确定下来的。不管是“以乡镇为主”还是“以县为主”，我们都可以认为是“以政府为主”。关键是：对于已为大家公认的公共品——农村义务教育而言，“以乡、镇为主”和“以县为主”本身应包含“城乡财力相当，各乡镇、各县市贫富接近”这么一个前提条件。而这在地域广阔的中国显然是不可能的事。据《中国统计年鉴2002》显示：2001年我国财政总收入为16386亿元，县、乡财政收入3112.4亿元，占全国财政收入的18.99％。而2001年全国农村的初中生有3279万人，占全国初中生总数的51％，小学生有8604万人，占全国小学生的比例接近70％。这就意味着要用仅占全国财政收入的不到20％的县乡财政去维持占全国中、小学生总数的60％多的农村中小学生，城乡差异可想而知。

(2)我国义务教育投入体制中各责任主体的具体责任不够明晰

尽管我国在不同时期制定了不同的有关义务教育投入的具体法规、政策，也有过“三个增长”、“两个比例”的提法，但对于哪级政府，尤其中央政府和各省级政府应对各地区的义务教育投入负多大责任却没有涉及。各级政府无具体的可操作性的义务教育投入准则，自然就能减则减，能省则省。结果“税费改革”前“义务教育国家办”最终演变成了“义务教育农民办”，中央财政对农村义务教育的补助还不足2％。邵阳市的农村义务教育则主要依靠农民所交纳的各种税费支撑，并因此而欠下了“巨额”债务。“税费改革”后，虽然有文件规定，“税费改革’造成的农村义务教育经费缺口由上级政府通过转移支付补足，并要求农村义务教育投入不能低于“税费改革”前。可对“达到什么样的标准为不低于税费改革前标准，各上级政府应具体对各县（区）承担多少的转移支付”等没有明确的规定。据统计，上级政府对邵阳市农村义务教育的转移支付2001年为3993万元，2002年为14033万元，2003年为16126万元，基本上同税费改革减少的金额持平。但这三年间该市教职工工资数分别为63209万元、76995万元和79840万元。抵消教师工资的增长数，再考虑物价的因素，邵阳市对农村义务教育的经费投入不能满足该市农村义务教育发展的需要，更不要说化解该市农村义务教育的债务。

(3)我国义务教育体制中教育经费预算等级过低

我国现行的教育经费预算等级相对较低，缺乏应有的透明度。县级政府和人代会以及社会公众不能充分了解教育经费预决算数量；各地教育部门及学校对教育经费的预算执行和决算情况也不能直接掌握，教育发展和政府对教育拨款脱节。如邵阳市属各县（区）的各个学校虽然可根据自己学校的发展需要制作预算计划并将自己的预算计划向上级部门如实填报，但对于自己的预算到底能批下多少无从知道。而审批预算的上级部门对最基层的各学校的具体预算也是并不太清楚的。就这样，邵阳市各县（区）根据自己的预算发展教育，上级部门根据具体经济实力全部或部分批复预算，这中间的差距便可能形成教育负债。另外，某些部门领导往往钻政策的空子，利用手中的权力“设租”。他们将上级批复的教育预算重新分配：或对那些常接近他们的印象较好的学校优先或加重考虑教育预算；或将部分本应划拨给教育部门各学校的经费截留下来挪作他用，致使教育经费无法及时到位。这不但造成了教育经费在各地的分配不均，增加了教育经费的运行成本，也不同程度地加重了教育负债。


3.当地政府及各学校多渠道筹措教育经费的努力程度不够

改革开放后，我国政府一直都是推行“以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅”的教育投入体制。农村义务教育是公共品，国家有责任保障每一位适龄青少年和儿童接受国家法律规定的义务教育；但同时，作为实施“农村义务教育”的各级学校、当地政府除了如实地向上级部门反映当地的办学难处外，也应该在不影响教学、不违反法律、法规的条件下多动动脑筋，化被动为主动，多渠道筹款，偿还部分或全部的教育负债。据统计：2001年至2003年邵阳市社会集资、捐资，企业办学、校办产业、勤工俭学用于教育经费，社会团体和公民个人服务收入用于教育经费分别为：10327万元、7677万元和4925万元，仅占当年该市的教育投入总量的比例分别是：9.02％、5.97％和3.74％。可见，邵阳市各县（区）多渠道筹措教育经费的积极性还没有充分调动起来，这也是该市农村义务教育负债产生的原因之一。

三、农村义务教育负债化解的对策、建议

1.完善农村义务教育投入体制，杜绝新的义务教育负债产生

(1)提升农村义务教育投入主体重心，明确中央及省级人民政府的具体责任。随着新的财政体制的确定，我国中央对地方财力的集中进一步加强，因此，我国中央政府在完善农村义务教育投入体制时首先应将农村义务教育的投入主体一级一级提升直至由中央全盘负责全国范围内的农村义务教育，并在义务教育投入责任分担方面划定一个总的原则，即：中央政府提供51％以上直至全部义务教育费用，地方各级政府提供48％以上的教育经费。然后根据各地不同的经济状况，在总原则基础上进一步明确各地区不同的地方义务教育投入比例。

(2)实行教育经费预算单列，提高农村义务教育预决算的透明度。规定了各地中央及地方各级政府对农村义务教育的投入比例以后，还有必要制定教育成本测算标准，设置义务教育经费统计指标；并单独编制义务教育经费预算，做到年初有计划、年中有保障、年后有考核。具体操作步骤如下：①按人均GDP与生均财政经费比例的国际平均数标准制定一个教育成本的测算标准，并根据这个标准计算各个学校、各县（区）、市维持义务教育正常运转的最低教育投入。②设立各学校义务教育经费专户，由各县（市、区）教育局统一管理。中央和地方各级财政按照义务教育投入体制规定比例将应承担的义务教育经费直接拨到各学校的经费专户中。③各学校按照教育成本标准直接从经费专户中提取各项教育经费维持学校运转，发展学校教育。④各县（市、区）教育局会同各地财政定期对学校经费运行情况进行审计，对教育经济效益好（少花钱多办事、办好事）的学校给予一定奖励，对经济效益差的学校，帮助寻找原因，必要时追究当事人责任。这样，不但可增强农村义务教育预决算的透明度，有效地防止“挤出效应”，还可有效降低农村义务教育经费的运行成本，为下一步对农村义务教育实行免费打下基础。

2.当机立断、采取适当措施，严格控制新债务，化解已有债务

(1)坚持“量入为出”原则，严格控制新债务。对所有负有债务的各学校的已有债务没有得到较好的化解之前，将这些学校的财政集中到该县的教育局。即把原来属于各学校的部分财政审批权暂时上收集中到县（市、区）教育局，并由专人负责。实行举债教育上报、财政登记把关、政府审批制，并推行“谁举债、谁负责、谁偿还”的责任捆绑新机制。

(2)对已有的教育负债，建议由财政、教育部门组织专人按照“普九”资金总额的投入，来源渠道，借贷利率及“普九”债务构成的思路等进行清理、审计，逐笔核实，全面掌握准确数据。

(3)采取回收债权偿债，中央、省级拨专项经费，当地政府预算化解等不同手段，并实行“教育提供名册，财政集中支付”的方式，将偿债资金通过当地财政国库集中，直接拨付到债权人。

(4)发行教育债券，征收人民教育基金，开展教育募捐，动员社会各界积极行动，共同化解农村义务教育负债。可以通过发行教育债券和专门开展一次或几次针对各地农村义务教育负债的爱心募捐活动，鼓励那些现已事业有成、经济相对宽裕的人士为母校分忧，为家乡出力，为化解农村义务教育负债筹措资金；还可以请那些依靠自己的努力化解了债务的学校到负债严重的学校去传经送宝，增强负债学校自我偿债的能力。

3.增强义务教育投入的法律意识，加大执纪、执法、检查监督力度

应把有关农村义务教育投入的内容以法律的形式规定下来，并对中央及地方各级政府实行农村义务教育投入进行纪检执纪，人大执法检查监督，新闻媒体进行舆论监督，人民群众进行举报监督，完善社会主义民主法制制度建设。真正把农村义务教育投入工作当作关系我国国计民生的大事抓好。