浅论政府道德责任

　　 论文关键词：政府；道德责任；制度化；道德化
　　论文摘要：政府权利的来源、政府责任的构成及行政人员人格的二重性决定了政府必须承担道德责任，其内容有：保障个人权利、提供公共物品、维护社会秩序和推动社会发展。政治制度的道德化、道德责任的制度化及行政人员的道德化是政府道德责任得以实现的重要途径。
　　　　建设责任政府是现代民主政治的要求。政府责任主要包括政治责任、法律责任、行政责任和道德责任等形式。但长期以来，人们强调更多的是政府责任中的政治责任、法律责任和行政责任，而忽视道德责任，所以要促进政治体制改革，就要从根本上加强政府的道德责任意识。
　　
　　一、政府道德责任何以必要
　　
　　（一）从政府权力的来源来看，政府是运用所掌握的权力而行为的，所以政府的道德责任是权力行为的道德责任。社会契约论者认为，政府权力的产生是公民与政府之间契约的结果，其目的是维护全体公民的公共利益，因此，政府权力行为必须服从这个目的，为公民之公共利益负责。另外，公民与政府之间订立契约意味着双方当事人之间权利义务的对称，政府掌握管理社会的公共权力，同时必须负起维护公共利益的义务、责任，公民有服从政府公共权力管理的义务；同时公民有被保护公共利益的权利，有监督和制约公共权力的权利。显然，政府的道德责任是从它产生之日起就是注定必须担当的。
　　（二）从政府责任的构成来看，政府责任是客观责任和道德责任的统一。库珀认为，与外部强加的义务规定相对的责任形式就是主观责任。“主观责任作为对我们的信仰、个人与职业的价值观以及性格特征的一种表达，和更为明确的客观责任的表达一样具有真实性。”[1](P63)客观责任形式有岗位责任、法律责任和政治责任等，它以强制力量的形式明确规定了政府及其行政人员的权利和义务关系，以强制手段约束行政行为，规定行政人员该作什么、不该作什么。但是任何责任都不是一种纯粹的外部性设置，任何责任都只有通过具体的人的信念才能发挥作用，才能得到履行。如果责任不是转化为个人的信念，人就自然而然地尽一切可能来回避责任。一个政府行政人员，如果没有建立起维护公共利益的信念，也就不会承担起维护公共利益的责任。因此，对于公共行政来说，客观责任只是一种被动的责任形式，而道德责任才是主动的责任形式。道德责任不仅是客观责任的补充，而且是对客观责任的提升。
　　（三）从行政人员人格的二重性来看。行政人员具有“经济人”（人的自利性）和“道德人”（人的利他性）二重规定性。由于政府把实现和维护社会公共利益作为根本目的，这就决定了行政人员的“道德人”的动机和行为，是实现这一根本目的人性根基，但同时行政人员的“经济人”属性也是客观存在的，并且对公共行政的影响越来越大。随着现代社会经济和科技的发展，政府组织和调整社会生活的功能和权限范围不断扩大，由政府来处理的问题也越来越复杂，这就决定了行政组织的目标具有一定的模糊性，难以用精确的计算作为确定目标的依据和制定目标能否实现的标准，这就给行政人员为实现目标的行为以较大的“自由裁量权”，即行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此作出或不作出具体行政行为的权力，它具有法定性、自主选择性、相对性等特点。这一特点决定了自由裁量权一旦与行政“经济人”属性结合必然会产生腐败。要使行政人员做出负责任的决策，其伦理水准和良知就显得至关重要。行政自由裁量权的行使最终取决于行政人员的伦理自主性、道德价值观和内心伦理准则，这使得政府活动更需要道德责任的关怀。
　　
　　二、政府应承担的道德责任
　　
　　（一）保障个人权利。个人应该享有的权利是由客观的社会历史条件决定的，并随着社会的发展并不断扩大其内容。当前公民应享有的基本权利包括人身权利、人格权利、政治权利、经济权利等，但在现实生活中，由于每个人的家庭、继承、教育等环境因素不同，或是个人自身的秉赋、才智不同，使得每个人在享有的权利方面存在着不平等。W·凯姆利卡认为，如果人们的不平等是由他们所处的环境而非他们自己选择的结果，那么，这在道德上就是专横的和不公正的，政府有责任纠正这种不平等。但是政府的责任不在于使所有人在所有方面都相等，而是要正视人们天生的事实上的不平等，帮助人们提高自己的能力、素质。首先，政府应该大力发展生产力，把社会生产力最大发展的满足转化为众多个人的需要的合理满足，而且要关注在个人之间分配社会财富的总量。合乎道德的政府在分配社会财富总量时应该坚持合乎最广大人民群众利益的人民性原则，尽可能照顾到每一个人的利益；一旦出现分配结构关系的不平衡，需要借助补偿或再分配的原则来消除由于出发点的不平等等原因造成的分配结果的实际不平等，满足弱势群体对包括自由、机会、收入、财富以及自尊的基本权利的追求。其次，政府要保障生活领域的机会平等，这包括两个方面：一方面是指具有同等天赋、能力的人应该平等对待；另一种深层意义是指作为社会公民，不论其出身、地位等如何，自然资源和社会资源都应该对这些人进行平等地开放，而不应使弱势群体由于外部条件的限制，而失去其应有的机会。再次，要尊重差异。平等不是无差别的简单同一，而是应当尊重个体人各自的禀赋、能力以及具体贡献等方面的差异，尊重个体人的发展与选择，并根据每个人对社会贡献的不同而给予有所差别的对待。这种体现合理奖惩的差别在于抑制非公正的差别，并保障人们以同样的机会、在同样的规则与过程中形成合理的差别。
　　（二）提供公共物品。公共物品包括如水、电、气等具有实物形态的产品和教育、医疗等非实物形态的产品。提供公共物品是政府公共服务当中最重要的内容，政府提供公共物品的服务有三种类型：一是政权性公共服务。它包括立法、司法、行政、国防、国家财政等。这些服务一般都由国家公共部门提供，履行职责的人都是行政人员。二是社会性公共服务。它主要包括社会就业、社会保障、卫生医疗、文化教育等关系到人民群众日常生活的服务。三是经营性公共服务。它主要包括邮电、通讯、电力、交通等公用事业。这些服务作为一种社会资源是有限的，如何调节分配这些资源以最大限度满足公共需要，政府责无旁贷。第一，必须坚持平等原则。这包括个体平等和地域平等两个方面，保证全体公民平等获得公共服务。第二，必须坚持效能原则。提供公共物品的服务是一个调节社会资源配置，满足社会公共需要的过程，以税收或收费作为服务提供的成本，因此，相应地需要遵循合理、高效使用社会资源的原则。第三，必须坚持适应性原则。这主要指公共物品的提供者要根据人们需求的变化及时调整服务的组织形式和运行方式，使人们的需要能得到更好满足。
　　（三）维护社会秩序。一个稳定和谐的社会秩序是社会存在与发展的必要条件，也是每个社会成员生存与生活的必要前提。随着经济的发展，现代社会关系和生活发生了深刻变化。社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，社会矛盾也呈现出复杂化。社会系统中各个成员之间，成员与群体之间、群体与群体之间的利益竞争、利益摩擦和利益冲突日益突出，这必然会破坏社会共同体应有的稳定性，造成某种程度的混乱、失序甚至是社会结构或组织的瓦解，这给政府职能提出了新的挑战。政府作为公共利益的代表，有必要维护各种利益的平衡，政府不应成为社会利益冲突的一方，而应该是所有利益冲突的调节者。如果政府不是作为社会公共利益的代表，而是把自己作为一个独立的利益实体，或变成了少数利益集团的利益代表，它就会像私人领域中的一切利益追求者一样，把追逐利益的最大化作为自己的目标，就会把某一部分成员的狭隘利益凌驾于整个社会之上，这必将导致对维护社会秩序的公共职责的忽视和放弃。所以政府必须坚持公正原则，代表社会总体利益，协调和消除社会出现的各种矛盾，维护社会秩序。
　　（四）推动社会发展。政府在社会发展方面的道德责任，首先表现为要制定正确的政策。政府所制定的政策是否合理和正确，最重要的是否体现效率与公平相结合的原则。效率是政府制定政策应追求的目标。一个有效率的政策将能给每个经济主体的创造性和生产性活动提供最广阔的选择空间和最充分的激励，能使每个利益主体的权利和责任明确并相互对称，使个人努力与个人报酬相互对等，从而使人们追求自身利益最大化的行为直接导致产出的增加和经济效率的提高。但是，政府仅仅关注效率是远远不够的，因为效率只重视政策的可行性，只重视经济增长和经济规律的自发作用，而不会顾及各个经济主体平等地享用各种资源的机会，如何公正地对待强势社会群体和弱势社会群体，保护弱势社会群体的利益，就成为政府亟待解决的重要课题。因此，政府在制定政策时必须坚持效率优先，兼顾公平的原则。因为一方面，效率是实现和增进公平的物质基础。不断提高经济活动的效率，创造出更多的社会财富，才能为实现公平并使公平不断升级奠定物质基础；另一方面，公平是提高效率的保障。公平的实现，能进一步调动人们的劳动积极性和投资积极性，从而有利于效率的提高。其次，提倡并奉行合理的社会发展模式。科学的社会发展模式必须是经济社会协调发展，物质文明、政治文明、精神文明三方面的协调发展，也必须是人与自然生态环境的协调发展。这种发展必须是以人为中心的社会经济、政治、文化诸领域的全面进步过程，是人的多种价值要求的实现过程和人的自身价值的提高过程。

　　三、政府道德责任的实现
　　
　　（一）政治制度的道德化。现代政府的一个重要特征是谋求和维持政治合法性。马克斯·韦伯从经验事实的视角出发，认为合法性是人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从，也就是说一种统治的合法性取决于公众的认同、支持和忠诚。而哈贝马斯认为：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”[2](P184)在哈贝马斯看来，政治合法性不仅需要形式合法性，还需要实质的合法性，即包含着对伦理道德价值的诉求。因此，政府要避免其合法性危机，应将法律制度、官僚制度等和道德相结合，实现依法行政和依德行政的有机统一。所以，政府不仅需要实现法制化，还要实现道德化，而政治制度的道德化是实现政府道德化的重要方面。政治制度的道德化，就是政府的法律制度、权力体制、组织结构、公共政策及典章制度等都必须贯彻公平、正义、平等的原则和具有充分的道德合理性。这种道德的合理性能够协调好政府与民众的关系，使整个公共行政体系进入良好的运行状态。制度对于个人的道德选择和道德生活来说，是一种预设的前提，具有先决意义。正如罗尔斯指出的，个人职责确定依赖于制度，首先是由于制度有了伦理的内涵，个人才能具有道德的行为。他说：“一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提出之前，必须确定正义制度的内容。这就是说，在大多数情况下，有关职责和义务的原则应当在对于社会基本结构的原则确定之后再确定。”[3](P105)政治制度的道德化是一种他律，其强制性可以不为个体的偏爱所左右，而且对个体的偏爱、价值追求还起矫正作用，把个体的行为纳入到统一的社会道德秩序中来。此外，其强制性实现对行政行为的调控。一方面通过自身所蕴含的伦理精神，能够鼓励行政人员的道德自觉性，起到激励的作用，而对于道德觉悟低的行政人员，则可以表现为惩处和制裁的作用。
　　（二）道德责任的制度化。行政人员是公共利益的维护者，在他运用其手中掌握的公共权力行驶职责时如无任何限制，就极易产生权力腐败，从而损害公共利益。为了维护公共利益，就必须以制度化的道德及道德责任追究机制对行政人员进行约束和监管，对违规者予以惩罚，从而达到强迫行政主体和行政人员遵守行政道德的目的。首先，建立和完善道德责任规范体系。这有助于将行政人员应遵循的道德责任明确化、具体化，为行政行为提供正确的导向，也为调控其行为模式提供准则，从而使行政人员避免错误行为，寻求正确完美的行为。只有把行政人员的道德责任和工作规范、要求以及相应的评价、奖惩措施等以制度的形式固定并贯彻执行，才能从根本上提高其思想道德素质和道德责任意识。此外，行政人员的道德培养是一个从他律到自律的过程，而制度化的道德责任规范作为一种外在约束制度，对个体具有价值导向作用。行政人员通过制度性的道德能预期到自己行为的现实性后果，被制度肯定的行为受到鼓励或奖励，而被否定的行为将受到惩罚和遏制，如此反复出现，使得作为外在理性和善恶标准的道德规范在行政人员的内心扎根并得到巩固，最后形成道德行为选择的习惯，最终实现由他律向自律的转化。其次，建立道德责任监督机制。建立相对独立的道德责任监督系统，比如不断完善广大公民和全社会对行政不道德行为的控告、检举、投诉制度，加强行政机构内部的科层监督和监察、专门的审计监督，强化各级检察院、法院的司法监督权，充分发挥新闻传媒的舆论监督作用等。通过完善道德责任监督机制可使行政人员逐渐把各类外在监督转化为自身的道德习惯和道德心理，形成真正的自我监督机制。再次，建立道德责任奖惩机制。对行政人员在道德责任上的奉献行为，国家和社会有义务使他们拥有获得物质和精神上相应回报的权利。这样，才能在社会中形成强大的凝聚力和感召力，成为激发行政主体践行道德的内在动力。与此同时，严厉惩治不良行政道德行为者，加大惩治腐败行为的力度，减少不良行政道德，增大腐败行为的成本，抑制违法乱纪行为。
　　（三）行政人员的道德化。基于“人性恶”或“经济人”假设基础上作出的对行政人员进行规范和限制的制度设计和安排，不能全部解决制度运行中的问题，它只有通过政府的日常工作，通过行政人员对公共权力的行使才能使制度设计和制度安排获得实现的可能，所以行政人员的素质和道德状况是制度得以落实和实现的关键因素。制度化的道德责任只是一种低限度的一般性的道德要求，但是行政人员在行使权力时面临的环境因素是很复杂的，要使行政人员不陷入不道德的境地，仅满足于此是不够的，行政人员还应当有着至善的道德愿望和道德理想追求。要做到这一点，需要加强对行政人员加强道德责任的教育。首先，要使行政人员树立正确的道德价值取向。在现代社会，政治权力日益成为公共权力，而公共权力是附属于公共利益的，它只有为公共利益服务，才能体现它的公共性。行政人员只有利用公共权力服务于公共利益时，才不会改变公共权力的性质和作用方向。这就决定了行政人员必须以维护和促进社会公共利益作为自己的道德价值取向。其次，要使行政人员成为践履个人美德的榜样。行政人员不仅承担着社会政治职能，而且是公共道德规范的践履者，一个社会的伦理秩序的良性运行首先需要行政人员的支持和维护。没有行政人员对个人美德的践履，社会很难走上美德供给之路，这不仅是由于行政人员的示范性作用决定的，而且是由于行政人员可能的对美德社会供给的破坏性决定的，“一切存在着社会秩序危机的时代都是与道德的失范同时出现的，而且首先是由于掌握公共权力的人们破坏社会共同体的道德原则和规范，败坏社会风气，进而引发了整个社会的道德价值的丧失。”[4](P343)因此，行政人员应该成为践履个人美德的榜样，而不应该成为践踏个人美德的典型。
　　
　　参考文献：
　　[1]（美）库珀.行政伦理学——实现行政责任的途径（第四版）[M].北京:中国人民大学出版社，2001.
　　[2]（德）哈贝马斯.交往与社会进化[M].重庆：重庆出版社，1989.
　　[3]（美）罗尔斯,何怀宏等译.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.
　　[4]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2003.