建立和实施分级式社会保障制度

　　 一、我国现行社会保障理论及评析
　　(一)我国现行社会保障理论简述
　　1.统一社会保障理论。该理论认为，应在全国建立统一的社会保障制度，包括统一规定、统一标准、统一征收、统一支付和统一管理。以国家财政为基础，将农民也纳入全国统一的社会保障制度中。中央政府是社会保障的责任主体，保障的对象是有公民义务的劳动者。社会保障资金纳入政府财政的年度预算，实行按需分配，年度平衡。社会保障人人平等，不分劳动力的素质、级别和所在地域。胡鞍钢认为，建立全国统一的社会保障制度，不仅是保持中国社会稳定和长治久安的重大制度基础，也是“中国新政”的最重要内容之一，是中国改革中最优先的议题。中国要建立一个充满温暖、关怀和友爱的公平社会，有赖于建立统一的社会保障制度。社会保障是公共产品，国家应采用统一征收社会保障税的方式，统一筹集社会保障资金，实行全国统一调配。冯兰瑞认为，应尽快实现由省级统筹过渡到全国统一。现代社会保障的本质特征是社会化，这种社会化不仅包括保障对象社会化、保障主体社会化和管理服务社会化，还应包括资金筹集和调剂使用社会化。社会保障社会化程度越高，越接近全社会的统一化，就越接近社会保障的本质特征。我们要从省级统筹过渡到全国统筹，这是建立全国统一社会保障制度的必由之路。
　　2.民间社会保障理论。该理论认为，中国建立统一的社会保障制度经济动机是短期的，战略目标是错误的，财政上是无法持续的。因为在区域发展高度不平衡，有13亿人口的发展中国家，要建立统一的社会保障制度，在经济上将是乌托邦式的“洋跃进”。统一的社会保障非但无助于国有企业改革，而且还会拖垮整个财政体系；统一的社会保障将严重削弱中国的国际竞争力，使外资流向劳动力价格更低廉的国家，从而削弱而非加强社会稳定。中国之所以能够成为国际资本和劳动密集型产业的转移地，经济持续高速增长，就在于没有统一的社会保障体系，劳动力成本低，社会负担轻；统一的社会保障还将使贫困地区的居民大量迁移到沿海等发达地区。上海、北京等大城市将出现类似于纽约的贫民窟，加剧地区发展的不平衡。因此，中国应扎根家庭、依托市场，发展民间社会保障体系。从长期的发展战略而言，中国应当建立以家庭储蓄养老保障为主，民营医疗保险为辅，社区社会救济保底，廉价高效灵活多样的社会保障体系，而非统一集中国营低效的社会保障体系。
　　3.差别性社会保障理论。该理论认为，由于我国城乡差别巨大，所以在保障形式、保障项目、保障水平等方面，应当有所区别。在农村，应以家庭保障为主，同时根据农村生产方式的变化，有步骤地发展社会保障项目；在城市，则应加大社会保障改革的力度，尽快建立健全社会保障制度。
　　4.有差别的统一社会保障理论。该理论认为，社会保障制度应实行“有差别的统一”。进城务工农民、乡镇企业职工、城市企业职工等应逐步实行统一的社会保障制度；对于社会保障项目中的最低生活水平部分和大病统筹部分，应渐次过渡为全民共享项目；其他部分，以及社会保险的其他项目，如失业、工伤等，城乡应具有一定的差异。
　　(二)我国现行社会保障理论评析
　　首先，我们分析统一社会保障理论。统一社会保障理论具有一定的积极作用。一是可以实现人与人平等。建立统一的社会保障制度，是国家应履行的职责，也是对公民生活权利的维护。《世界人权宣言》、《经济、社会和文化国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》等国际文件都明确规定，人人都有权享受社会保障。建立统一的社会保障制度体现了这种理念。二是有利于劳动者流动。目前，我国的社会保障制度具有行政区域性，这种区域性制约了劳动者流向其他行政区域。建立统一的社
会保障制度，中央政府就成为社会保障的责任主体，从而，可以把社会保障资金纳入政府财政年度预算，建立全国统一的社会保障资金账户。这样，劳动者的流动就不会再受地域限制，提高了劳动力资源的配置效率，也增加了劳动者的收入。但是，也必须承认，统一社会保障理论也具有一定的消极作用。建立统一的社会保障制度的核心，是按统一的个人税率对劳动者的收入征收社会保障税；按统一的企业税率对劳动者所在的企业征收社会保障税。受多种因素影响，每个劳动者的收入差别很大。比如，2004年上半年，全国城镇居民人均可支配收入为4815元，其中上海为8513元，居第一位；北京为7836.4元，居第二位。劳动者的收入不同，缴纳的社会保障税也就不同。然而，统一的社会保障制度却是使每个劳动者都享受相同的社会保障金，并不考虑每个人过去所缴纳的社会保障金多少。因此，统一的社会保障制度是不公平的，它会引致高收入者产生抵触情绪，进而与企业共谋，尽量减少各自的社会保障税，以提高各自的当期收入。
其次，我们分析民间社会保障理论。我们认为，民间的社会保障制度是难以解决我国社会保障问题的。主要理由有三：一是我国居民家庭储蓄难以支撑养老保障。截止到2004年末，我国城乡居民储蓄余额为119555亿元。看起来数额巨大，但是，如果分摊到每个人的头上，数额还是小得可怜。我国有13亿人口，所以，人均储蓄余额仅为9197元。更何况，我国储户的结构不对称，即中低收入的中小储户数量较大，约占总储户的80%；高收入的储户数量较小，约占总储户的20%。同时，我国储户的收入又呈两极分化态势，即中低收入的中小储户仅拥有20%的储蓄余额；而高收入的储户却拥有80%的储蓄余额。因此，中低收入阶层的人均储蓄余额约为2299元，高收入阶层的人均储蓄余额也仅为36786元。这种储蓄状况是难以维持养老费用的。二是民营医疗保险机构会承担老年人的医疗保障吗?民营医疗保险是商业性保险，需要劳动者在工作期间定期向保险公司缴纳医疗保险金。但是，劳动者在劳动期间收入较低，几乎没有剩余缴纳医疗保险金。不缴纳医疗保险金，医疗保险机构怎么会为老年人提供医疗保障呢?所以，以民营医疗保险机构来承担老年人的医疗保障的设想是没有资金支持的，是不现实的，也是不可行的。三是社区的社会救济能保底吗?我们认为，社区的社会救济是不能够保底的，原因是社区不是社会保障机构，不具有社会保障职能；若强制社区承担社会救济职能，那么救济资金从哪儿来?
再次，我们分析差别性社会保障理论和有差别的统一社会保障理论。农村和城市分别建立社会保障制度，看似合理，实际上是不合理的。因为农村和城市分别建立社会保障制度，将使两者“各自为政”，结果会导致农村社会保障资金严重不足，使农村劳动者社会保障待遇大幅度降低。农村曾经为城市发展做出过巨大的贡献，所以工业必须反哺农业。财政政策应向农业和农民倾斜，以增强农民参与社会保障的能力，保证农民社会保障和城市企业职工社会保障的实质性公平。
　　建立有差别的统一社会保障制度，适应了我国的国情，具有一定的现实意义。但是，这种制度安排又造成了农民之间、城市企业职工之间的不平等。有差别的统一社会保障制度，是统一筹集社会保障资金，有差别地运用于城市和农村。全国农民都享受同样的社会保障金，全国企业职工也都享受同样的社会保障金，不考虑农民个体和职工个体缴纳的社会保障资金的多少，没有体现按“贡献”分配原则，这必然会影响“贡献”大者的积极性。所以，这种有差别的统一社会保障制度也是不合理的。
　　二、建立分级式社会保障理论
　　由于现有的社会保障理论难以满足社会保障事业的发展需要，所以，应探索新的社会保障理论
。新构建的社会保障理论应体现公平与效率原则。只讲公平，不讲效率，社会保障资金筹集将步入困境；只讲效率，不讲公平，则有悖于我国的社会主义性质。讲公平，有利于社会保障资金的筹集和规模不断扩大，也有利于形成一种平等、和谐、温暖、友爱和关怀的良好社会氛围；讲效率，有利于激励劳动者和企业多缴纳社会保障税。
　　由于政府(中央政府和地方政府)是社会保障制度的供给者，所以，我们据此创新社会保障理论，即提出分级式社会保障理论。所谓分级式社会保障理论，是指以中央和省两级政府作为社会保障主体，分Z，j统一筹集社会保障资金，并分别为全国和所辖区域城乡人员提供社会保障的理论。即分级式社会保障制度所需要的社会保障资金，由全国社会保障税和地方社会保障税分别筹集。全国社会保障税的征税对象是国有企业的收入(包括国有资产的收入)；地方社会保障税的征税对象是国有企业员工的收入、非国有企业的收入(包括非国有资产的收入)、非国有企业员工的收入和农村农民的收入。
　　分级式社会保障制度的核心是“分级”。“分级”即把社会保障制度分为两级，“一级”是中央政府通过全国社会保障税统一筹集社会保障资金，用于全国城乡人员社会保障之用；另“一级”是省一级政府通过地方社会保障税统一筹集社会保障资金，用于本省区域内城乡人员社会保障之用。
　　每个劳动者享受的社会保障资金由两部分构成：一部分是全国社会保障资金。只要是我国具备条件的居民，无论是城市退休职工，还是农村失去劳动能力的农民，都可以领取相同的全国社会保障金。它体现了社会的公平性，表明人人平等。另一部分是省一级地方社会保障资金。只要是该省区域内具备条件的居民，都可以领取相同的地方社会保障金。对于省内来说，它体现了一定的社会公平性；对于全国来说，它体现了“各自”的贡献，即效率性，它可以激励劳动者的劳动积极性和创造性。
　　要建立和实施分级式社会保障制度，应强化以下几方面工作：第一，进行社会保障立法。建立分级式社会保障制度是社会保障“公共产品”属性的必然要求，也是社会平等和效率的必然选择。建立分级式社会保障制度，需要法律法规等予以保证。为此，我国亟需出台一部《社会保障法》作为建立分级式社会保障制度的基本法律依据。除此之外，还应制定一系列配套法律法规，比如，社会保障税法、社会保障税优惠政策(税前抵扣)等。第二，建立社会保障机构。建立全国社会保障机构，负责全国社会保障资金筹集、管理和运作；建立省级社会保障机构，负责省级社会保障资金筹集、管理和运作。全国社会保障机构在全国范围内统一筹集全国社会保障资金，用于全国城乡人员社会保障；省级社会保障机构在全省范围内统一筹集地方社会保障资金，用于本省区域内城乡人员社会保障。第三，市场化运营社会保障资金。目前，我国社会保障资金，如养老基金，除了存入银行和购买政府债券等外，其他投资极少，不利于养老基金的增值。