摘 要
目前,煤矿安全形势严峻,大的事故频繁出现,给人民,社会带来巨大的损失.煤矿作为一个高危行业,由于生产环境的特殊性,条件多变性和不可知性,发生事故的机率较高,安全工作历来成为全社会关注的话题.矿难频发可以看作是高能耗,粗放式的经济发展模式的市场反应,矿难的发生又具有必然性,矿难频发又具有令人痛心的某种规律性.本课题从煤矿自身原因,社会和政府原因两个方面逐个分析,从中得出煤矿安全事故的深层次原因,并结合国外煤矿安全管理的先进经验,给出我们国家减少和预防煤矿事故的具体措施:各个煤矿作为责任主体,是安全生产的内因,各种政策措施和政府有关部门的监管,则是外因,现实的选择是以外因促内因,使责任主体真正负起安全的责任.
关键词:煤矿事故 原因 措 施Abstract
At present, the security situation of the colliery is severe , great accident frequently appears , bring enormous loss to people , society. The colliery endangers the trade, because the particularity of the production environment , condition are changeable and incomprehensiveness high as one, happen probability of the accident relatively high , the safety work has always become the topic that the whole society has paid close attention to. It is difficult for ore not to is it can be regarded as economic market of development model of high energy consumption , extensive type react to take place frequently, ore difficult emergence have certainty, it is difficult for ore not to is it have a certain regularity that cut one to the heart also to take place frequently. This subject is analysed from self reason , society and two respects of government's reason of the colliery one by one, draw the profound reason of the incident of the colliery from it, and combine the advanced experience of the foreign colliery safety management , provide the concrete measure that our country reduces and prevents the accident of the colliery: Each colliery regard as responsibility subject, internal cause of safety in production, various kinds of policies and measures and government supervision of relevant department, external cause, realistic choice urge internal cause beyond being , make responsibility subject shoulder safe responsibility really.
Keyword: Accident of the colliery Reason Measure
引 言
目前,有关煤矿安全生产的论文很多,大多数都是有感于煤矿事故而发,从煤矿事故的某些侧面进行评说论述,没有对煤矿事故进行全面的系统的研究.中国煤矿安全事故的原因是多种的,应从煤矿自身原因,政府,社会等多方面来进行分析研究,形成一个全面的,系统的研究结果.本课题就是要综合各种评论,本着实事求是的态度,分析煤矿安全事故的一些深层次原因,得出煤矿安全事故合理的客观的结论.
本课题研究的主要内容就是尽可能地分析出煤矿安全事故发生的方方面面的原因,为煤矿企业,政府,社会,人大等提供煤矿事故的具体原因,从而为遏制和减少煤矿安全事故提供一定的理论依据.
第一章:导论
第一节 课题提出的背景资料
2004年最令人心痛的事故莫过于中国各地频发的矿难,先是发生于6月的北京大安山矿难,河北邯郸矿难,接下来是10月的河南大平特大矿难,继而是发生于11月的河南平顶山矿难,四川彭州矿难,以及近年来矿难死亡人数高达166人的陕西陈家山煤矿事故.2005年2月14日,辽宁抚顺孙家湾煤矿发生特大瓦斯事故,一次死亡214人,更是创造了45年以来我国一次煤矿事故死亡人数最多的一次.
第二节 频繁的煤矿事故带来的负面影响
一,煤矿事故的负面影响
煤矿作为一个高危行业,由于生产环境的特殊性,条件多变性和不可知性,发生事故的机率较高,安全工作历来成为全社会关注的话题.随着人们物质文化生活水平的不断提高,关注安全,珍惜生命,追求企业的本质安全已成为广大职工的迫切愿望.我煤矿灾害事故的消极影响远远超过了经济范畴,每发生一起事故,都会引起国内外各界的广泛关注,使煤矿企业形象受到巨大损害,企业市场亲和力受到削弱,严重的影响了煤炭企业后续发展的动力.我国严峻的安全生产问题还造成不良的社会影响和严重的环境危害,成为社会不稳定的因素.电视,报纸和网络等新闻媒体对煤矿灾害事故进行深入的报道,严峻的安全生产形势已成为社会关注的焦点和热点.另外,我国严峻的煤矿安全生产形势引起国际社会的广泛关注,直接影响着我国的形象和对外贸易.再者,煤矿高伤亡率也对国家和政府的形象不利,容易被国外某些势力所歪曲利用,对中国进行人权抨击.因此,如何遏制矿难频发,已经成为煤矿,政府,社会的一个热点话题.煤矿安全事故根源的探究,就是要系统地,全面地分析和研究煤矿事故发生的根本原因,从中寻找出关键的问题,以便给煤矿企业,政府机构等提供有益的参考意见,从而减少和预防煤矿安全事故的发生.
二,发生煤矿事故的大致分析
面对如此频繁的煤矿事故,如此高的死亡人数,人们不禁要问,是什么原因使煤矿事故成为中国的顽症 对于中国的煤矿事故,专家和媒体都从不同角度进行了各种各样的分析和解读.有的认为片面追求利润是主要原因,有的归咎于管理制度的不严,也有的认为对事故责任者处罚过宽等等.应当说,这些分析看法都有一定道理.矿难频发可以看作是高能耗,粗放式的经济发展模式的市场反应.面对经济利益的巨大诱惑,面对原材料价格节节攀升的市场环境,面对大干快上GDP竞赛的某些地方政府发展经济的巨大冲动,尤其是面临并深陷其中,处于锁定状态的高能耗,粗放式的经济发展模式,矿难的发生又具有必然性,矿难频发又具有令人痛心的某种规律性.
三,煤矿安全的意义
安全是煤矿永恒的主题,煤矿安全事关矿区社会稳定和广大职工的根本利益.随着人们物质文化生活水平的不断提高,关注安全,珍惜生命,追求企业的本质安全已成为广大职工的迫切愿望.再者,煤矿高伤亡率也对国家和政府的形象不利,容易被国外某些势力所歪曲利用,对中国进行人权抨击.煤矿安全涉及到社会稳定,煤矿能源的合理开发等诸多因素.因此,如何更好地剖析煤矿事故后的深刻原因,采取有效措施减少煤矿事故的发生,具有很重要的意义.
第三节 本课题研究现状及研究的方法
目前国内大多数煤矿事故原因的研究方向是从煤矿事故的某个侧面或是某些原因来研究,没有系统地,全面地去研究分析.本课题主要是收集大量的有关煤矿安全事故的资料,收集媒体,政府,社会人士对煤矿事故的评说,结合煤矿自身安全状况,得出一个比较客观和合理的结论,从而为减少煤矿事故提出建议.
第二章:煤矿安全事故的自身原因
第一节 我国煤矿安全生产的现状
一,近几年煤矿事故统计数据
煤矿灾害事故频繁发生,让我们先看一看国家安监局官方公布的数字:煤矿企业2000年发生伤亡事故2863起,死亡5798人2001共发生死亡事故3082起,死亡5670人2002年共发生死亡事 故4344起,死亡6995人2004年全年煤矿企业发生各类伤亡事故3853起,死亡6009人.随着科技水平的提高和企业管理的规范,我国煤矿安全生产状况从总体上讲,出现了不断好转的局面.在开展机械化生产,原煤产量不断提升的情况下,1949年至2000年全国煤矿百万吨死亡率总体趋于稳步下降态势.1999年煤矿的百万吨死亡率为6.08,2000年为6.0,2001 年为5.85,2002年为5.0,2003年为4.170,2004年为3.100 .有关资料显示,中国目前煤炭产量占世界总产量的百分之三十五,但死亡率却占全球煤矿的百分之八十.2003年世界煤炭产量约50亿吨,煤矿事故死亡总数约8000人.当年我国的煤炭产量约占全球的35%,事故死亡人数则占近80%.2003年我国煤矿平均每人每年产煤321吨,全员效率仅为美国的2.2%,南非的8.1%而百万吨死亡率则是美国的200倍,南非的30倍.2004年全国煤矿百万吨死亡率即使控制在3.1,但与世界上先进产煤国家相比,差距仍然不小.美国2004年产煤10亿吨,仅死亡27人,美国已经连续3年煤矿死亡人数在30人以内.中国是世界产煤大国,去年煤炭产量约十九亿吨,远远超过美国,俄罗斯等国.按理较为发达的产业,其安全技术也应比较先进.然而在中国情况却并非如此,中国煤矿事故死亡人数是世界上主要采煤国家死亡总人数的4倍,去年,中国煤矿事故夺去了六千多人的生命,制造了六千多个家庭悲剧,为国家和社会造成了巨大损失.
二,我国煤矿自然现状
从我们国家煤炭的自然状况来看,目前全国的煤矿大概是两万六千多处,煤矿数量多,大,中,小并存,差异大 .我国煤矿数量多,超过世界上其他主要采煤国家的煤矿总数.我国煤矿的生产能力分散,根据 1999 年统计分析资料,全国煤矿平均每处生产能力 5.85万t/a .其中,大中型煤矿总设计生产能力 7.25 亿t/a,占全国煤矿总设计生产能力的 41.43% ,平均每处 109.66万t/a 中型煤矿 342 处,能力 2.18 亿t/a,占 16.6% ,平均每处 63.7万t/a .这些数据充分反映出我国煤炭生产分散,生产集中度过低,大多数小煤矿安全生产技术与装备水平低下,抗灾能力差,给安全生产管理带来困难. 鉴于我国的灾害程度,现在50%左右的煤矿是高瓦斯矿井,60%-70%的煤矿是在复杂和极复杂的构造条件下进行开采.煤矿的自然灾害随着开采深度的加深和扩展,瓦斯,水灾还有火灾,矿压等等,对于煤矿的威胁是日趋的严重.从目前的生产开采条件来看,开采的技术应当说从全国来看有50%的小型煤矿是采用落后的开采方式进行开采的.从技术面貌来看,目前我们国家的煤矿整体的技术状况还是比较落后的,现在的机械化程度国有煤矿已经达到60%-70%,但是大量的乡镇煤矿机械化程度很低,装备水平相对是比较落后的.从历史和政策的原因来看,我们国家煤矿的安全投入欠帐是非常大的,仅国有重点煤矿,据统计在安全工程,安全装备和安全设施方面欠帐就达500亿左右.另外,目前的煤矿从业人员的整体文化素质相对也比较低,在煤矿的安全生产过程当中违章,违规现象还是比较严重的.从经济类型看:乡镇煤矿发生的事故占绝大多数,如2002年,在全年发生的321起一次死亡3～9人的重大事故中,乡镇煤矿259起,占80.69%在全年发生的56起一次死亡10人以上特大事故中,乡镇煤矿40起,占71.43%乡镇煤矿百万吨死亡率高达12.12,是国有重点煤矿的9.7倍,是国有地方煤矿的3.2倍.从事故的分类看:在2002年煤矿 企业的4344起,死亡6995人死亡事故中,瓦斯灾害死亡事故325起,占煤矿死亡事故的7.48% ,死亡1703人,占煤矿死亡事故的24.35%.从以上数据可以看出,瓦斯灾害事故是煤矿企业 中危害最大,死亡比例最高的重大事故之一.
第二节 煤矿生产能力状况
"具有安全保障的煤矿"的定义为:具备安全生产基本条件的煤矿,一是生产具有合法性,证照齐全二是安全管理体系完整有效三是矿井生产系统协调,合理四是矿井灾害防治系统健全,安全技术措施完善五是应急救援体系完整有效.2004年全国原煤产量为19.5亿吨,其中约12亿吨是具有安全保障的生产能力,4亿吨需要对安全系统进行改造,1.5亿吨是安全状况不达标的,另2亿吨是不具备基本安全条件的小煤矿和已报废(破产)的矿井生产的.这部分煤矿由于产量被核消,基本不投入,普遍存在装备差,管理不到位等问题,各种隐患很多,是安全生产的薄弱环节.
国有煤矿生产能力的瓶颈制约主要是通风系统,提升系统,运输系统,采掘面,分别占调查统计煤矿的33%,29%,19%和19%.占国有煤矿总数15%的矿井的核定能力是由通风系统决定的.因此,加强通风系统的改造不仅有利于提高矿井生产能力,也有利于安全生产.
第三节 煤矿自然条件状况
一,国有煤矿自然条件状况
我国大多数煤矿地质条件复杂,导致自然灾害多,容易引发重大事故,给安全生产造成极大的困难.我国煤炭资源分布广,煤炭资源分布总体格局是北富南贫,西多东少.全国2300多个县(市)中,有1200多个境内有煤炭资源.煤田总体构造在世界上属于中等偏下,条件较差.我国煤矿特厚煤层少,埋藏深,决定了我国露天煤矿数量少,这与以露天煤矿为主的美国,澳大利亚相比,我国煤矿的安全生产难度较大.我国井工煤矿有像神华大柳塔,兖州济宁三矿这样自然条件非常好的矿井,但大部分煤矿存在着地质构造复杂,倾角大,煤层薄,煤层不稳定,灾害严重等这样或那样的问题,造成我国井工煤矿中高产高效矿井不足国有重点煤矿总数的1/4,国有地方煤矿机械化程度更低,安全生产难度较大.
国有煤矿自然灾害较重.瓦斯,水,火是我国煤矿的主要灾害.原国有重点煤矿中高瓦斯矿井占26.8%,煤与瓦斯突出矿井占17.6%,除山东,内蒙古的大部分矿区为低瓦斯矿井外,其他地区的瓦斯普遍较高,并有相当一部分煤矿瓦斯涌出量大,突出次数多,强度大.自然发火危险性严重,比例大,覆盖面广.据2002年的统计,原国有重点煤矿中有自然发火危险的矿井占51.3% .自然发火危险矿井几乎在所有矿区都存在,因自燃而造成煤炭资源的破坏,每年达数十亿元的经济损失.冲击地压危险性增大,个别煤矿十分严重.据统计, 1999 年17处大中型煤矿就发生1377次冲击地压,最大强度达到里氏4级.辽宁省抚顺矿务局老虎台煤矿,2002年发生各类冲击地压6127次,其中大于3级21次,平均每天发生冲击地压17次,严重威胁煤矿安全生产和城市的公共安全.煤尘爆炸危险普遍存在,危害严重.我国煤矿爆炸危险普遍存在.2002年原国有重点煤矿有532处矿井煤尘有爆炸危险,占87.4% .小煤矿中91.35% 煤矿的煤尘具有爆炸危险,其中高达57.71%的具有强爆炸性.水文地质条件复杂,水害制约安全生产.我国大中型煤矿中,水文地质条件属于复杂或极复杂类型的煤矿占 25.04%.2002年,全国煤矿共发生水灾事故146起,死亡463人,占重特大事故死亡人数的比例仅次于瓦斯事故.煤矿热害已成为矿井新的灾害.随着开采深度的增加,围岩温度提高,矿井热害问题越来越突出.1999年,70处大中型生产井工煤矿的采掘工作面最高气温超过《煤矿安全规程》的要求,其中26处超过30℃,最高达到37℃. 部分矿井同时具备以上不利因素中的多项,难以发挥机械化和集中生产的优势,造成用人多,环节多,是事故发生的概率和频率都高的重要原因之一.
二,煤矿开采难度呈增大趋势
随着我国煤矿向深部开采,灾害更加严重,治理技术越来越复杂,防治成本不断增加.根据对国有煤矿的调查,我国煤矿越向深部开采,瓦斯的浓度越大,突出的次数和强度都在增加.中国的煤矿开采条件较差,开采深度深,瓦斯含量大,煤层透气性低,煤层瓦斯采前不易抽放.据介绍,在美国,澳大利亚等发达国家,对地质条件复杂的突出矿井往往停产关闭,但中国尚无可能做到这一点.深部开采带来的支护,巷道维护,深部通风,运输等问题都需要解决.伴随煤矿的深部开采,地温,冲击地压等灾害也相继出现.东北地区国有重点煤矿由于开采历史长,多数矿井垂直深度已超过600米,冲击地压,地温的影响也越来越大,严重威胁安全生产.
第四节 煤矿防灾害系统状况
当前对煤矿安全生产威胁最大的仍然是瓦斯,煤尘,水,火,顶板等几大自然灾害.近年来多数国有煤矿对主要和重要的防灾系统环节进行了技术改造,建立了合理的通风系统,相当部分高瓦斯矿井新建了瓦斯抽放系统,多数高瓦斯矿井和部分低瓦斯矿井建立了安全监测监控系统,国有煤矿防灾抗灾能力有了较大提高,安全生产效果明显.但在防排水,防灭火,防尘,机电运输等方面实施技术更新改造和投入的力度普遍不大,进度相对滞后在煤与瓦斯突出机理,预测预报,防治等难题上缺乏联合科技攻关.国有重点煤矿的防灾系统相对较完善,国有地方煤矿存在的问题比较突出.
一,通风系统
绝大多数矿井总回风瓦斯浓度在0.5%以下,有9%的矿井总回风巷瓦斯浓度偏高.多数煤矿通风压力适中,1/4的矿井通风压力偏大或通风困难.仍有部分国有煤矿特别是国有地方煤矿通风机老化,效率低下,通风系统不合理,通风断面小,通风设施破损等.近15%的国有煤矿存在超通风能力生产,超能力产量占四分之一.其中,原国有重点煤矿占85.8%,国有地方煤矿占14.2%.
二,瓦斯抽放系统
国有煤矿高瓦斯矿井有60%建立了瓦斯抽放系统,主要是原国有重点煤矿,国有地方煤矿只是少数.2003年国有煤矿瓦斯抽放能力76.6亿M3/年,实际抽取瓦斯19.5亿M3/年,抽放能力和抽放量较2000年有大幅度增加.
三,瓦斯检测系统
60%的国有煤矿建有集中监测监控系统,其中80%是在2000年后配备的,实监测点数占应监测点数的比例超过90%,煤矿安全监测监控系统联网已超过半数.
四,防灭火系统,煤与瓦斯突出防治系统
国有煤矿对外因火灾消防系统较为完善,部分国有煤矿在内因火灾(自燃发火)防治方面存在问题.目前对煤与瓦斯突出的机理还没有研究认识清楚,防治煤与瓦斯突出的设施不够完善,缺乏统一指导和科技联合攻关题.
五,防尘系统
国有煤矿大部分按规定设有较为完善的矿井防尘洒水系统和隔爆设施,有1/3的煤矿存在设施不足且老化的问题.多数矿井喷雾洒水自动化程度较低.
六,机电运输系统
部分国有煤矿机电设备超期服役,此类设备主要有:高低压开关,大型固定设备及其构件和控制系统,架线电机车,高低压电缆等,特别是服务年限长的煤矿问题比较突出.
第五节 煤矿安全投入状况
前些年,由于煤炭价格低迷,企业严重亏损,许多煤矿连基本工资都无法发放,进一步加大了煤矿安全的欠账.特别是1997年至1999年,国有煤矿安全投入很少,2000年～2003年国有煤矿安全资金投入总计124.14亿元,其中,国家补偿资金占22%,企业自提占68%,地方补助及其他占10%.资金主要用于以"一通三防"为重点的安全技术改造. 据对45家国有重点煤矿统计,截至2003年底,安全欠账高达164亿元.其中安全工程欠账占52%安全设施欠账占48%.安全监管局对全国煤矿安全欠账的最新估计是500亿元左右.这些欠账是历史上由于安全投入不足而积累下来的,特别是国有煤矿,前些年由于经营形势不好,资金极度短缺,有些矿务局连职工的工资都不能正常发放,在这种情况之下,安全方面的投入明显减少,以至于长期积累而造成目前的状况.有些煤矿要对一些必要的设施进行更换就要加大投入,一个年产90万吨的矿井,它为此一次性投入要增加5000多万元,以后吨煤的成本要增加10～15元.虽然2004年以来,煤炭行情持续看好,煤矿效益大幅增长,部分煤矿开足马力生产,但所获得的资金一部分用于还帐(偿还工程款,职工工资等),一部分用于扩大生产能力的改造费用,安全投入资金偏小,安全技术装备水平低.安全资金的投入缺少使一大批安技措项目不能得以正常实施,采掘方法,"一通三防"标准较低,使煤矿整体抗灾能力得不到有效保障.
第六节 煤矿人力资源状况
一,煤矿工程技术人员严重短缺
据统计,目前国有煤矿中,大专以上程度的技术人员仅占职工总数的3%左右,而发达国家为60%以上.在近40个年产500万吨以上的大中型煤炭企业中,工程技术人员不足2000人.由于煤炭行业困难,地矿类专业学生在全校学生中所占比例,由几年前的40%下降到目前的5%.据9所原煤炭高校的不完全统计,1999～2002年共有毕业生37931人,到煤炭行业就业的只有3538人,占9.3%.某矿业集团近10年流失人才900多人,其中技术人才270人,10年内未进1名大学生.原15所煤炭院校以往每年要培养派遣8000到1万名采矿,选矿,通风安全和地质测量人才,且大部分充实到生产一线.随着煤炭院校的改制转型,多数学校换了牌子,撤销了采矿地质类专业,目前全国每年招收的采矿地质专业新生约500人左右.其中不少人还不愿意到煤矿,不愿意到生产一线.据2001年的调查,96%的煤矿缺乏机电专业人才,88%的煤矿缺乏采矿专业人才,通风安全,防瓦斯突出等人才更缺乏.这几年的情况尤其严重.受过系统学习的采矿专业毕业生,只有很少一部分毕业后选择了本职工作,其他的选择了考研和与所学专业不相干的其他工作.市场机制的作用,使很多的学生逃离了这个高强度,高危险性,低工资水平的行业.以东北大学的采矿专业为例,近几年的毕业生去矿山工作的并不算多,去的人中又有人选择考研离开.技术人员匮乏和层次低使技术措施不到位,制约煤矿安全技术和安全管理水平的提高.
二,煤炭工人的构成比例
中国煤炭工人总数有700多万,比全世界所有产煤国的煤矿工人加在一起还要多.机械化程度不高的中国矿山,人力在采掘作业中仍起很大的作用.而中国矿山企业所雇用的职工的技术水平却参差不齐,如部分合同工,只经过短期培训,甚至有的只是简单被告知安全规程,便进行采掘作业,遇到矿难,他们缺乏逃生的知识. 国有煤矿中采掘一线工人相当一部分是农民工,特别在经济效益较差的西部地区煤矿.多数农民工是初中及以下文化程度,安全意识较低.农民工一般采用协议工的形式,一般在煤矿干几年,有的刚熟悉了工作,就卷铺盖走人,流动性较大,安全教育缺乏针对性,违章作业现象时有发生,人的不安全因素较为突出. 随着市场经济发展,全国各地煤矿对外承包工程比较普遍.外包队伍整体技术素质差,缺乏安全装备,流动性大,难管理,是煤矿生产建设中极不稳定的队伍,有些包工头为了追求利益最大化,不顾工人生命安全,违章施工.2004年6月29日某煤矿发生的塌冒事故,就发生在外包队伍.部分煤矿的矿长,区队干部,班组长和专业技术人员的素质普遍存在着文化水平低,管理知识技术水平差的现象,从而影响到煤矿安全管理水平的提高.如何加强煤矿外包队伍和外包工程的监管是摆在煤矿监管部门和煤炭企业的重要课题.
第七节 煤矿内部存在的问题
由于自己在煤矿工作,结合自身工作特点,分析得出以下原因:
一,从业人员安全意识淡薄,安全素质差
具体表现为:职工对安全重视不够,在实际经营过程中,没有把安全放在重要位置,总是认为安全是别人的事情,与自己无关,却不知一旦因违章而发生事故,所伤害的不仅仅是自己,还可能伤害他人或被他人伤害,对家庭的正常生活带来痛苦.特别是企业的主管,认为生产象打仗,哪能不发生工伤事故,没有把职工的身体健康摆在首位,摆不正安全与生产的关系,也就不能加强对职工的安全教育和管理,更不能保证设备,设施的本质安全,使违章行为不断出现,导致事故的不断发生.安全管理主要是由管理人员凭主观意志和经验进行工作,管理技术和手段落后.这种管理模式,由于受管理人员的知识,经验和责任心的限制,很难适应矿井灾害事故的复杂多变条件.
二,明知故犯
从事故调查中,经过对事故直接责任者的询问可以发现,出现违章行为,违章者很清楚自己的行为是违章的,认为这样做一是省事省力二是存在侥幸心理,见别人这样做没有发生事故,得自己这样做也不会发生事故,殊不知60%的事故发生是人的违章行为造成的,而死亡事故的发生90%则是人的违章行为造成的.
三,愚昧无知,盲目蛮干
具体地讲,一是生产指挥人员对安全知识和安全制度一无所知,在生产过程中违犯安全生产的客观规律,瞎指挥,强迫命令操作者冒险蛮干二是操作者不接受(没接受)相关的安全知识教育(安全技术培训),对安全操作半点不知,更不用说具有自我保护能力了,在生产过程中违章操作,随便进入危险区域等现象时有发生,从而导致人身伤害事故屡屡不断.
四,习惯性违章
造成的主要原因:一是新职工入厂没有对其进行严格的"三级"安全教育和安全技术培训,或虽然进行了,但不正规,使操作者不能够规范操作,久而久之就形成了习惯性违章操作行为二是作业现场安全管理不严,责任制没落到实处,规章制度不健全,没有约束力,使操作者对违章操作习以为常,形成了习惯性违章操作三是检查不及时,使违章行为不能得以纠正,久而久之也形成了习惯性违章.
五,经济利益作崇
煤矿单位的领导特别是企业的承包人,在生产经营活动中,一味地追求经济效益,安全措施不落实,安全资金投入不足,设备设施达不到安全要求,也就是说设备设施的本质安全可靠性低,在操作者产生误动作时,起不到保护作用另一方面,为了获取更大的经济利益,过度疲劳,在生产过程中精力不能集中,产生误操作,导致事故发生还有就是生产煤炭的设备长时间运转,得不到有效的检查和维护,产生设备故障,造成人员伤亡.
第八节 煤矿开采技术,设备装备水平低
我国煤矿安全生产的形势非常严峻,灾害事故频繁,瓦斯爆炸等重特大事故也时有发生 .其原因是多方面的,其中安全技术与装备的研究与国外先进水平还有一定的差距,最主要的原因是一些重大的科技问题没有得到很好解决,没有建立起煤矿安全科学技术研究的平台和煤矿安全监察监管的技术支撑体系与科学的矿山安全管 理模式.
一,我国煤矿安全技术与装备的研究与国外先进水平还有一定的差距
2001 年,原国有重点煤矿的采煤机械化程度75.43%,综采机械化程度59.42%,综掘机械化程度15.03%.而原国有地方煤矿和乡镇煤矿机械化程度普遍较低,全国平均采煤机械化水平还不到40%.2002年统计,原国有重点煤矿有35处高瓦斯突出矿井没有按《煤矿安全规程》的要求配备瓦斯抽放装备,47处高瓦斯和突出矿井没有装备瓦斯监控系统,占高瓦斯突出矿井总数的17%.现有煤矿多数矿的监控系统装备不全,尚未实现网络化管理,部分设备功能落后.44处自然发火危险的矿井,尚未建立防灭火系统.66处矿井尚未建立防尘供水系统,占矿井总数13%的煤矿需要更换防尘供水管路.不少的矿井没有安设防隔爆设施,既使配备了隔爆设施的矿井,设置的数量少,没有达到安全规程的要求.相当一部分原国有重点煤矿的甲烷传感器,便携式甲烷检测仪,光学甲烷检测仪,甲烷断电仪等必备的安全仪器仪表配备不足.有164处矿井50%以上的电气设备超期服役.数量众多的小煤矿安全装备水平更低,有的根本不具备防御灾害的能力,多数小煤矿仍旧沿用落后淘汰的电气设备,电气防爆性能差,失爆率高.
我国煤矿的自然条件复杂,虽然我国煤矿的瓦斯灾害防治技术,如煤与瓦斯突出预测及措施 等处于世界先进水平,但防灾抗灾的安全仪表和装备与国外相比差距较大,如安全仪表中的 初级仪表(敏感元件等)的加工水平大大低于国外先进水平,致使监测瓦斯数据的准确性和 可靠性不足.由于煤矿井下湿度过大及爆炸气体环境等原因,煤矿的自动化技术应用水平与 其它行业相比要落后10～20年.尽管现在煤矿产品必须要取得煤矿安全标志,但是生产厂家繁多,同一类型产品没有统一的标准,造成产品繁杂,产品的技术水平参差不齐,承担产品安全性能检验的各质检中心的检验装备存在着设备老化,测试技术水平降低等突出问题,急需更新和提高,以上原因造成部分煤矿产品达不到真正安全程度.有些煤矿虽然设施到位了,但组织管理的混乱却屡屡酿成大祸.河南大平煤矿早已进入600米以下瓦斯突出区,却仍按400米以上非突出区进行管理.去年"10·20"矿难发生时,下水平面喷出的瓦斯流已经逆行到了上水平面运输巷道,多处瓦斯浓度测定仪报警,此时距爆炸发生仍有31分钟.这么长的时间,竟没人去切断电源,最终导致架线电机车行驶到巷道拐弯处引发爆炸.
煤矿安全装备是防治煤矿事故的重要手段,在防治灾害事故中发挥了重要作用,但目前仍有许多装备存在适应性不强,可靠性差的问题.另外,面对新出现的灾害,缺乏必要的控制灾害的专用装备.煤矿安全的监测仪器仪表也存在着寿命短,精度低,稳定性差,满足不了安全的需求.设备短缺仍是煤矿存在的另一个突出问题.
二,煤矿重大科技攻关课题难以实施,重大安全技术问题难解决
目前我国煤矿在"一通三防",防治水,矿井深部地压,冲击地压,高温灾害和支护等方面存在许多技术难题,严重威胁着煤矿安全生产.这些涉及行业技术发展共性,基础性和前瞻性的重大科技课题,国家支持范围和力度与过去相比大大减少,基本上处于中断状态.重点煤炭企业下放后,受单个企业和科研院所经济实力限制,难以开展技术攻关, 技术基础理论研究严重滞后于煤矿安全的现实需要.随着矿井开采向深部发展,一些矿井的开采深度已超过1000米,随着深度的增加,煤层瓦斯含量 和矿井瓦斯涌出都将随之增大,煤与瓦斯突出危险性增大,从而加大了治理的难度高产高效矿井的集中生产和综采放顶煤开采新工艺的推广应用,加大了矿井通风与防火综合治理的 难度,增大了瓦斯灾害事故发生的几率.随着煤矿生产发展和开采工艺进步,出现了新的瓦斯安全技术问题论述中国煤矿开采技术状况,为了防止煤矿瓦斯灾害事故的发生,煤矿安全科学技术研究主要集中在瓦斯灾害的防治措施 方面,对瓦斯灾害事故的发生和发展机理研究不够,防治措施单一,综合配套能力差,只治标,难治本,还不能从根本上杜绝煤矿灾害的发生.如煤与瓦斯突出的机理研究仍停留在假说阶段,尚没有成熟的理论来指导煤与瓦斯突出防治技术的开发和研究,致使突出事故时有发生.随着煤矿向深部延伸,诸如延期突出,矿震,热害,高地应力等灾害更为严重,对这些灾害缺乏必要的研究,还不能找到完全有效的治理措施.
第三章:社会及政府原因
第一节 社会经济需求,能源结构不合理
矿难频发可以看作是高能耗,粗放式的经济发展模式的市场反应.面对经济利益的巨大诱惑,面对原材料价格节节攀升的市场环境,面对大干快上GDP竞赛的某些地方政府发展经济的巨大冲动,尤其是面临并深陷其中,处于锁定状态的高能耗,粗放式的经济发展模式,矿难的发生又具有必然性,矿难频发又具有令人痛心的某种规律性.
一,受巨大的经济利润驱使,煤矿超限开采,超负荷经营现象严重
根据2004年一季度发改委发布的资料显示,2003年度,全国发电量4794亿千瓦时,同比增长15.7%.即便如此也满足不了快速增长的电力需求,发改委当时预计,在2004年夏季用电高峰期间,全国最大电力缺口将在2000万千瓦以上,二十多个省市需要拉闸限电.这一局面不仅对我国经济的发展构成了严重的制约,在我国目前发电主要依赖煤电的局面下(煤电占全国总发电量的80%),必然带来煤矿资源的加速消耗,大量电厂的投产,增大了对煤炭的需求,而冶金,焦化等行业的用煤需求也在快速增长.据报道,去年以来,煤炭价格一路飙升,9月份原煤涨幅高达40%,而供暖季的到来,令原本高位运行的煤价更是涨势惊人.煤炭价格一路上涨,煤炭行业持续处于卖方市场,刺激了煤矿的超能力生产,由于近年来新投产的大中型煤矿不能满足需求的更快增长,巨大的经济利润空间,促使企业和地方政府用增产增收策略代替了适度规模条件下的安全生产策略.某些地方政府和煤矿负责人对煤矿的效益非常看重,以衡量经济指标大小作为煤矿的政绩的多少,为了完成生产任务,完成既定的经济指标,突击生产,甚至带着问题和隐患生产,这就给煤矿安全带来了 严重的威胁.目前,我国各类煤矿基本处于满负荷,超能力生产状态,安全生产的压力很大,继续增产的余地有限,今年煤炭的供求矛盾将会更为尖锐.一些矿产地企业和地方政府不放过难得的发展机遇,于是,超限开采,乱开乱采,置安全和生态保护于脑后的高密度开采大量开花,超负荷经营,突击生产致使煤矿安全得不到保障,这是目前采掘业事故频发的重要原因.
二,我国的能源结构对煤的依赖,来自于经济发展模式对现有能源结构的依赖
我国煤炭产量世界第一,煤的消费占了能源总量的74%.我国石油资源贫乏,但煤资源就很丰富,为了弥补石油的不足,唯有加大力度开采煤矿.值得指出的是,20多年的发展造就了经济增长的奇迹,然而这个增长过度依赖资源消耗,尚未能够以劳动生产率的提高为支撑.2003年我国消耗的钢材,水泥,煤炭,电分别占世界消耗量的30%,40%,30%,13%.而对能源使用的效率之低更是让人触目惊心.据报道,每增加1美元GDP,中国所耗能源为世界平均量的3倍,美国的4.7倍,德国的7.7倍,日本的11.5倍.根据亚洲开发银行的估算,中国每实现1000美元的GDP就需要消耗0.78桶原油,是亚洲各国平均水平的两倍,是经济合作与发展组织发达国家成员国平均水平0.37桶的两倍多.又根据有关报道,我国每吨标准煤的产出效率仅相当于日本的10.3%,欧盟的16.8%.中国经济的发展未能摆脱粗放,外延的模式.结构不合理,效益不好,生态环境破坏等问题长期得不到改善,能源,原材料,交通运输,土地供应短缺已构成发展的重要约束.能源利用方式的高消耗,粗放利用,导致了原材料生产,开采中的重产量,轻综合利用的滥开滥采行为.
采煤企业对高密度,高强度采掘方式的依赖,又来自于一些地方政府财政结构和经济发展冲动对GDP的依赖.由于油气能源紧张,煤炭生产利润空间加大,超负荷生产是顺利完成财政指标,突破GDP数字的便利而不费事的选择.对利润,GDP指标的迷信,被难得的"市场机遇"进一步放大.中国能源需求的快速增长,以及能源供给的严重短缺所带来的严峻矛盾已经成为煤矿事故的催化剂.从长远来看,将导致煤矿资源的耗竭,从目前来看,后果就是煤矿抢工抢点,滥采滥挖,越挖越深,越挖越险.煤矿的超负荷运转,不仅超出了自然资源的承受能力,最直接的后果就是矿工的灾难.
三,矿难的背后是煤炭行业承载了过重的生产任务
我国经济正处在高消耗的重工业化时期,以高物耗和高能耗为特征的粗放型经济增长方式又进一步加剧了能源的压力.煤炭是我国最主要的能源,牵动着经济发展全局.一面是煤炭供应偏紧,能源已经成为制约经济发展的瓶颈另一面是生产能力不足所导致的超能力生产,以及由此引发的矿难.如何解决好这一矛盾,是在中长期范围内保障煤炭行业安全生产的着眼点.
第二节 改革开发以来中国煤矿体制和监察体制的变迁
一,改革开发以来中国煤矿体制的变迁
1986年3月19日,第六届全国人大常委会十六次会议通过《中华人民共和国矿产资源法》,于1986年10月1日起施行.该法明确了资源有偿使用的原则,但对不同资源的补偿标准还不够明确,合理.
1988年,撤销煤炭部,石油部,水利电力部,成立能源部.
1993年,撤销能源部,重组煤炭部,电力部.
1996年8月29日,第八届全国人大第十二次会议通过《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》以及与之配套的《矿产资源勘察区块登记管理办法》,《矿产资源开采登记管理办法》,《探矿权,采矿权转让管理办法》,《矿产资源补偿费征收管理规定》等多项配套法规和规章.
1998年,在政府机构改革中,撤销煤炭部,家经贸委下设国家煤炭工业局原煤炭工业部直属和直接管理的94户国有重点煤矿下放地方管理.国家煤炭工业局的主要职责是拟定煤炭工业的发展战略,行业规划,研究提出发展煤炭工业的方针,政策和法规组织 制订行业规章,规范和技术标准整顿煤炭生产和经营秩序等,其职能类似于行业学会性质,不利用煤矿安全监察和管理.
2001年3月,撤销国家煤炭工业局,有关行政职能并入国家经贸委.
2003年3月,国家经贸委撤销,在国家发改委下设能源局,负责制定我国煤炭工业中长期发展政策.
自1988年至1998年10年间,煤炭部撤销～重组～撤销,煤炭行业的管理部门几经易手,煤炭管理职能始终未能理顺.自1980年开始,原国家经委每年下拨8000万元专项资金给煤炭部,作为安全投入.1988年中国统配煤矿总公司成立后,专项资金取消,由总公司从所属煤炭企业中按吨煤提取安全投入费用,总额仍保持在5000万元左右.1993年以后,随着企业扩权,原煤炭部不再集中掌握安全资金,从煤炭企业集中上收的安全投入费用下发各矿务局自行掌握.由于煤炭严重供大于求,煤矿经济效益滑落低谷,安全投入欠账逐年增多.特别是2001年撤销国家煤炭工业局,煤炭行业更是却少了专职的管理机构.煤炭部撤消以后,煤炭行业管理职能一分为四,安全由国家安全生产监察局负责,资源管理由国土资源部负责,规划和项目审批由国家发改委负责,生产技术管理由企业自己负责.随着我国经济体制改革的深化和社会主义市场经济体制的逐步建立,国有企业走向市场,企业形式多样化,并成为自主经营,自负盈亏,自我发展,自我约束的主体.在煤炭机构改革中,一些煤矿经济管理部门的行政管理职能逐步削弱,加上部分企业没有良好的自我约束能力,这也是引发煤矿安全事故的原因之一.
二,改革开发以来中国煤矿监察体制的变迁
1983年,煤炭工业部颁布《煤矿安全监察条例》,指定煤炭部的监察部门,省一级的安全监察局,国有矿山的安全监察处和县一级的安全监察科共同承担安全责任.这一体系结构在1999年前基本没有变化.
1999年12月30日,国家煤矿安全监察局成立.负责全国煤矿安全监察工作,在重点产煤省和地区建立煤矿安全监察局及办事处.省级煤矿安全监察局实行以国家煤矿安全监察局为主,国家煤矿安全监察局和所在省(自治区,直辖市)政府双重领导的管理体制.
2000年1月,国务院决定在煤炭工业局之外再设立国家煤矿安全监察局(SACSS),这是中国政府第一次建立独立于煤炭生产管理机制的煤矿安全检查机制,负责全国的煤矿安全.它与2001年成立的国家安全生产监督管理局实行一个机构两块牌子,下设煤矿监察一司(监管大中型煤矿企业),二司(监管小型煤矿企业).煤矿安全生产及管理下放到地方的各矿务局负责,而安全生产的监察由新设立的煤矿安全监察局负责.国家煤矿安全监察职能主要职责是:对煤矿安全实施重点监察,专项监察和定期监察,对煤矿违法违规行为依法作出现场处理或实施行政处罚对地方煤矿安全监管工作进行检查,指导负责煤矿安全生产许可证的颁发,管理工作和矿长安全资格,特种作业人员的培训发证工作负责煤矿建设工程安全设施的设计审查和竣工验收组织煤矿事故的调查处理.地方煤矿安全监管机构的主要职责是:对本地区煤矿安全进行日常性的监督检查,对煤矿违法违规行为依法作出现场处理或实施行政处罚监督煤矿企业事故隐患的整改并组织复查依法组织关闭不具备安全生产条件矿井负责组织煤矿安全专项整治参与煤矿事故调查处理对煤矿职工培训进行监督检查.根据上述职责,省级人民政府结合本地实际情况对地方煤矿安全监管机构及其职责做出具体规定.
2000年11月7日,国务院第32次常务会议通过《煤矿安全监察条例》,自2000年12月1日起施行.煤矿事故仍然不断.
到2001年,包括19个省级煤管局及68个安全监察办事处的国家,省,地区三级煤炭安全垂直监察体系建立.这一年,《煤矿安全监察专用设备管理暂行办法》,《煤矿安全监察档案整理规范》,《煤矿安全监察管理暂行办法》,《煤矿矿用产品安全标志管理暂行办法》相继出台.
2003年3月,国家煤矿安全生产监督管理局被升格,为国务院主管安全生产综合监督管理和煤矿安全监察的直属机构.国家煤矿安全监察局及其分支机构与其负责监管的煤矿之间,没有任何经济或体制上的联系,成为独立的第三方监管人.
2004年11月,国务院调整补充了部分省级煤矿安全监察机构,将煤矿安全监察办事处改为监察分局.
2005年2月,中国国务院决定把国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局,同时专设由总局管理的国家煤矿安全监察局,提高监察的权威性,强化煤矿安全监察执法.
如今,中国现有省级煤矿安全监察局20个,地区煤矿安全监察分局71个,从业人员大约有2000名左右,这么多的人监管全国26000个大小煤矿,实在是显得势单力薄,力不从心.即使有省,市,县级的安全生产监督管理局,但是这个政府机构人员少,在山西,陕西,河北,河南等煤炭生产的大省,有不少拥有几百上千的大小煤矿煤窑的县,由于财政紧张和编制的限制或被挤占,这些的安全生产监督管理局通常只有数名官员,其中还有不少是兼职的,缺少煤矿安全专业知识.这样的安全监督管理局本身属于一个却什么权力也没有的空架子,他们在整个的煤矿企业的决策过程和经营管理之外,没有任何的人事权和财权,更不是象公安局,工商管理局和税务局那样,他们完全没有司法权.在这种情况下,对矿山的安全生产,他们能监督,管理的事情就有限了.煤矿安全监察人员主要由所属地区的煤矿,以前煤矿职能管理部门的有关人员组成,他们和所属地区的煤矿有着千丝万缕的关系,无论从感情上还是从人际关系上,都会左右对煤矿的监察力度,甚至会出现不严格执法的现象.所以,煤矿安全监察人员应采取异地执法的方式,以利于严格执法.从国外主要产煤国家的情况看,对于作为资源性能源产业的煤炭工业,政府监管和调控的手段都比较强.美国年产煤炭10亿吨左右,美国能源部拥有14000名直接雇员,其中2000人左右从事与能源政策相关的工作.能源部下属的能源信息署拥有600多名职员.
二,我国煤矿体制和监察体制存在的不足之处
我国煤矿长期以来力图建设"国家监察,行业管理,群众监督"的管理体制,强调各个经济管理部门"管理生产必须管理安全"的思想,国家确立"企业负责,行业管理,国家监察,群众监督"的安全生产管理体制,明确企业是安全生产工作的主体,但实际中确存在一定的问题. 近年来,随着煤炭行业管理机构的撤销,国家对煤炭行业的宏观调控乏力.特别是一些产煤省撤销了煤炭管理机构,政府对煤炭工业的行业监管弱化,资源管理,技术政策,劳动管理,综合利用等方面的监管都不到位.煤炭行业管理相对弱化,宏观调控乏力,安全管理缺乏有力的体制保障,煤矿安全监察体制不完善.
经过几番改革,变动之后,煤矿安全 "国家监察,地方监管,企业负责"的基本格局确定,煤炭行业管理与安全生产监管分属不同政府组织的机构设置也渐次清晰.但长期以来,政府既要管生产,又要抓安全的观念,在短期内仍难以彻底消除.
第三节 国家对煤矿监管方式不合理,不到位,不强硬
一,国家监控体制不健全,没有处理好几个关系
(一)是国家,地方和企业的关系
"国家监察,地方监管,企业负责",是煤矿安全工作的基本格局.国家在明确界定国家煤矿安全监察职责的同时,赋予了地方政府八项职责,着重体现事权一致的原则,按照规定煤矿安全工作主体是企业,责任也在企业.国家监察和地方政府监管,主要在于安全执法,监督检查和协调指导,不能代替企业内部的安全管理.在这个模式下,国家监察中发现出的煤矿安全问题采取2方面措施,一是直接对煤矿进行处罚,二是对当地政府提出整改建议 ,由当地政府监督煤矿落实整改.由于当地政府的安全监管机构人员少,煤矿专业性不强,监管落实起来有一定的难度.煤矿企业落实整改隐患时有时将整改情况直接报告给煤矿安全监察机构,当地政府很少过问具体落实情况,实际上地方监管有时就是一句空口号.现实中,地方政府对于煤矿的执法还是很有必要的,煤矿如果不按规定整改隐患,地方政府就应该采取必要行政,司法手段对煤矿实行强制执法.因此,国家监察内容应增加对地方政府的监察内容,应对地方政府的不作为或是少作为给予一定的行政干预或是处罚,这样才能落实地方监管的责任和积极性.
(二)是煤矿安全监察机构与地方煤矿安全监管部门的关系
这两者之间应该是分工协作关系.各级煤矿安全监察机构要重视发挥地方监管机构的作用,主动征求监管机构的意见各级地方监管机构要注意维护国家煤矿安全监察的权威性,接受驻地监察机构的检查和指导.既有分工又有协作,共同做好工作.但在实际中, 煤炭行业管理部门只注重类似技术方面的行业管理,而对安全问题则认为主要是安全监察机构的事情.
(三)是地方煤矿安全监管部门与煤炭行业管理部门的关系
煤炭行业管理部门对煤矿安全的监督管理,这种监管具有一定专业性,通常是通过行业规划,行业技术政策,行业内部指导协调等途径和手段来实现的.安全监管部门对煤矿安全的监督管理,具有一定的综合性和宏观性.二者相互补充,相互兼容,都很重要.
四是地方安全监管部门与煤炭企业的关系.二者之间是监管与被监管的关系.煤炭企业特别是特大型,大型企业,在接受国家安全监察的同时,应该主动接受地方安全监管部门的监督指导,自觉执行监管部门规定的各项制度,重大情况及时报告,把企业安全生产工作置于地方政府的有效监管之中.地面安全监管部门也应加大对煤矿的监管力度,同时也应充实专职煤矿监管人员,完善监管内容,落实监管责任制,为煤矿安全生产提供优质高效的监管服务.
二,国家对煤矿安全监管的不到位导致安全技术设备投入太低
2003年年底,财政部,国家发改委,国家安全生产监督管理局和中国煤炭工业协会根据国务院指示,曾对建立煤矿安全设施投入长效机制进行了调查研究.通过对13个省区调查分析,认为规模以上煤矿安全欠账达300多亿元,由此推算出全国煤矿安全欠账高达500多亿元.另外,监察煤矿安全投入时只看财务数字,而不看产品质量.例如,陈家山煤矿的安全生产成本被要求严控在吨煤78元以内,救护队员曾经发表感慨"我们买的十台呼吸器,质量都不是很好我们下井穿的胶鞋基本上三天就会开裂,便宜啊!"这只是一个缩影.
三,安全监察监管标准操作性不强, 监察出来的问题落实难
尽管国家发布了一系列关于煤矿的法律法规和规程,但是目前安全监察监管标准还不健全,不完善,还处于试行阶段,不具备明确的可操作性,给煤矿安全监察工作带来了一定的难度.再有,安全监察部门查出来的问题在实际落实中并不尽人意,有的问题仅是"说在嘴上,写到了纸上",落实难.有的煤矿对于查出问题没有整改前仍边生产,边整改.
第四节 对安全责任主体处理不严厉
一,在处理煤矿事故责任时的政府行为没有起到应有的作用,行政手段乏力
据资料显示,近年中央职能部门和地方政府决心用行政手段迅速扭转事故多发的势头,不少官员和煤矿管理部门领导,煤矿矿长等被停职反省,但是结果并未见好转.在处理煤矿事故责任时忽视经济手段,单纯用行政手段替代经济手段是矿难接连发生的症结之一.如果再考虑到行政手段在执行过程中不到位,那么行政手段对负有煤矿安全生产责任的管理者来说就没有什么约束力了.例如有些地方的政府官员参与煤矿的经营活动,与煤矿主形成利益共同体,使得依靠行政手段进行的检查,调查甚至追查形同虚设.
二,在处理煤矿事故责任时的市场行为缺乏,经济手段力度缺乏
不能说我们在处理煤矿事故没有用经济手段,但是它仅仅局限在煤矿事故发生后有一点点经济赔偿.由于经济赔偿额度太低,并没有起到应有的约束.依现行法律,对违法开采的罚款5000元至2万元,酿成重大或特大矿难的判刑也只在7年以下.微不足道的罚款,不可能使违规者感到切肤之痛远远小于收益成本的刑罚,也不可能让那些黑心矿主心惊胆战.据有关资料显示,私人小型煤矿一般用1至5万元人民币,便可打发一名死难者而国有煤矿赔偿金额也很低,以去年陕西铜川陈家山煤矿为例,每名遇难矿工仅一次过获得约5万元人民币的赔偿金,而每月的抚恤金也非常少.这种赔偿金与矿方的高额收益非常不成比例,赔偿支出大大小于安全投资的状况,造成企业忽视安全投资,从而导致矿难频发.与经济手段相比,经济手段更符合市场经济的要求,更多的表现为一种事前调节,这在"人命关天"的现实中显得尤为重要,它可以通过强有力的事前约束,使煤矿负责人不得不加大安全投资,重视煤矿安全生产.
三,在处理煤矿事故责任时缺乏法制社会必须的法律手段
目前我国法律还存在着对安全事故责任人惩治不严,法律责任规定不细致,伸缩性太大等缺陷. 矿难过后,煤矿企业,地方政府监管部门,煤矿安全监察部门应负有什么样的责任,法律上的规定还不太明确.党纪,政纪和行政处罚虽然也有一定的惩罚作用,但比起刑事手段还是威慑力不够.刑事处分是法律中最严厉的处分,检察机关同期介入重大安全事故是对这一领域中的渎职犯罪最有力的打击,是对安全生产中犯罪最具威慑力的手段. 山西省在2004年10月份出台了一个伤亡赔偿新标准,规定煤矿事故死亡矿工的赔偿金不得低于20万元,高标准的赔偿是遏制矿难的重要措施,但仅仅依靠赔偿金来形成对矿主的威慑力还不够,还需要对企业责任人追究刑事责任.另外工伤保险的补偿标准提高,能否使受害人家属得到,也需要相应的法律保障.对于煤矿,要力求做到投资方代表,法人代表,安全负责人三位一体,确保责,权,利的有力结合,也利于法律有针对性地落实.
第五节 煤炭行业门槛低
一,探矿权,采矿权比较容易获得,小煤矿开采成本低
在计划经济时代,煤炭企业都是国有,国家通过行政方式将资源直接划拨给企业,探矿权和采矿权的获得都是无偿的.改革开放以后,资源配置方式开始转型,煤炭行业由此催生了矿产资源法,明确了资源的有偿使用原则:对于已经通过行政划拨获得资源的企业,国家按产量或销量收取资源税和资源补偿费对于新设立的矿权,国家根据储藏量收取一定的资源费用.但是,无论是获取新设立矿权所支付的费用,还是转让矿权的转让费,其价格都比较低,大致为0.3～0.6元/吨.这实质是低估了的资源价格,不能反映资源的真实价值.开矿者必须交纳矿产资源补偿费和采矿权使用费然而,实际上多数矿山采用各手法获得减缴,免缴,或者大量逃税,避税有的地方政府违法,低价出卖矿产权,从中获取个人私利和本部门利益.国家允许私人开采或者承包,另外,对探矿权人采矿权人资质条件规定等不具体明确,也可能会使煤矿开办者的素质不高,为日后的煤矿安全生产带来隐患.由于资源价格低,投资者可以以低廉的价格从国家手中获取新设立的矿权,采矿权的成本低,较易取得,特别是小煤矿,开办煤矿初始投资很低.大矿出一吨煤成本为百元左右,而小矿最低只要30元.煤炭的开采是一种企业行为,企业行为的最高目的是追求利润.小煤矿无社会保险,无技术安全保障,采富弃贫,以损失国有资源和农民工生命安全为代价,换取低成本,高收益,与国营企业竞争.
二,国内外在煤炭资源与开采权方面的简要对比
国外煤炭资源管理很细.例如,美国的煤炭资源开采权费用是逐个项目进行煤炭资源条件,经济价值评价和煤炭资源价格确定的,其可以细到按煤层分层出售的程度.而我国,煤炭资源管理相对粗放.在美国要获得煤炭开采权,就需按竞争性定价先一次付清资源红利.这意味着,谁占有资源谁就得必须一次性付出资源占有成本,占有资源越多,付出的成本越多.这既符合有偿占有的原理,又提高了煤炭进入门槛.特别是在促使煤矿企业提高资源回收率方面非常科学.因为政府确定煤炭资源开采红利时,在根据煤炭资源量,禀赋条件,煤质,开采条件,地理位置,交通运输条件和勘探程度等因素的同时,充分考虑并确定了煤炭资源最大回收率这一关键因素.这就迫使投资者主动提高资源回收率以降低成本,获取最大收益.而我国煤炭资源管理注重的却是开采后管理,最能体现公平竞争的"红利"是以资源税的名义按煤炭销售量交纳的,而不是开采前的竞争性一次性交纳.
第六节 地方保护主义
在一些经济不发达地区,煤矿是当地经济的主要支柱,煤矿是地方财政收入的主要来源,煤矿也是部分老百姓赖以生存的依靠,每年的煤矿上缴的税费更是地方政府炫耀政绩的资本.尽管国家安全监管局三天一大会,两天一小会,三令五申强调安全管理,但对于地方政府而言,产煤,多产煤才是其利益所在.一方面,地方政府为了保证能源供应,必须保证辖区煤矿开足马力生产.另一方面,煤炭产生直接关系地方财政收入,地方政府觉得事故是小概率事件,多少抱着侥幸的心理. 也有的地方领导和矿主有扯不清的利益瓜葛,矿主为了获得更大的优惠条件和经济利益,千方百计拉拢地方领导,请客送礼甚至行贿,还有采取地方领导入股参股,主要领导在里面有股份在政治利益和经济利益的驱动下,就采取种种手段扶持和保护地方煤矿 ,地方政府明知所辖煤矿不具备采矿条件,但因是纳税大户为着地方财政收入也就大开绿灯,为其获得煤矿所需"四证",中央三令五申严禁小煤窑乱开采,严令不具备条件的煤矿开工,然而因利益驱动一些这样的煤矿仍然照挖不已.
一些矿主与个别领导有扯不清的利益瓜葛,一旦发生恶性事故,就可能"拔出萝卜带出泥",伤及自身.因此,个别腐败干部使出浑身解数参与甚至指挥瞒报就不难理解了.有时候直接证据已经大白于天下,政府有关部门仍然信誓旦旦地表示没有发现瞒报现象.何以如此 除了工作作风漂浮外,首先,不外乎是领导怕丢"乌纱帽",二是怕受处分.矿难一出,企业遭殃,政府受罪,除追究矿主的法律责任外,领导干部也难辞其咎,轻则党政纪处分,重则受到法律制裁.为了为求自保,一些地方官员遍铤而走险,千方百计把事故控制在允许的"圈子内".
第四章:国外煤矿安全有关启示
第一节 印度煤矿安全情况分析
一,印度煤矿事故简要统计
印度煤矿在20世纪60年代初期每年都发生3500多起伤亡事故.以1961年为例, 产煤 56.0Mt, 事故死亡268人, 百万吨死亡率高达4.81, 全员效率只有0.45t/ 工.1973年煤矿实行国有化后, 印度煤质产量迅速增长,1975年煤质产量突破亿吨大关, 安全状况也大为好转. 1981年煤矿事故死亡184人, 百万吨死亡率降至1.45.进入90年代, 印度煤矿百万吨死亡率逐年下降, 2000年为0.42.综观印度煤矿近10年事故发展趋势, 煤矿工伤事故死亡绝对人员变化的基本特点是:死亡人数下降变化幅度不大.值得注意的是:继1994年煤矿事故死亡241人以后, 印度煤矿事故死亡人数逐年下降, 到2000年已降至134人.
二,印度煤矿安全生产经验
印度煤矿事故伤亡人数降低的原因是多方面的, 综合分析主要有以下几个方面:
(一)有较健全的矿山安全监管机构
印度矿山安全管理总局的前身是矿山监察局(1901 年),1967年以后改为矿山安全管理总局.矿山安全管理总局是印度矿山安全监察的最高权利机关.矿山安全监管经验较丰富.在促进矿山安全生产方面, 矿山安全管理总局主要是通过加大矿工安全生产教育和培训力度,及采取聘用矿工监察员,设立矿山安全委员会和用"三方检查"等方式促使矿工积极参与矿山安全管理.煤矿的安全管理具体做法是:
1,聘用工人监察员.煤矿的安全状况由采矿,机电方面的工人代表监察.监察报告内容及建议递交给矿山安全监察总局办事处.
2,煤矿安全委员会.煤矿安全委员会也监察煤矿的安全状况, 通过召开会议评自煤矿安全状况, 该机构由工人和管理人员组成.
3, 矿区三方安全委员会.矿区一级安全委员会由工人代表,矿山安全监察总局代表和管理人员组成, 定期检查各矿区的安全状况.
4,煤炭子公司的三方安全委员会.该委员会自工人代表,矿山安全监察总局代表和管理人员组成, 任务是检查安全措施.
5, 印度煤炭公司安全董事会.安全董事会由印度煤炭公司董事长牵头, 成员由工人代表,印度煤炭公司技术副总裁,煤炭子公司总裁,矿山安全监察总局代表和印度煤炭部代表组成.秘书长由印度煤炭公司负责安全和救护的副总裁担任.董事会讨论安全状况,制定政策并指导改进印度煤炭公司的安全标准.
6,全国煤矿安全委员会.全国煤矿安全委员会负责制定煤矿安全政策并检查各煤炭公司的安全状况.
7,全国矿山安全大会.劳工部每3 年～4年召开一次全国矿山安全大会, 对整个矿山安全情况进行全面回顾.大会还要对矿山安全标准提出改进建议, 采纳的建议编制在有关法规中.
(二)露天开采比重大
加大露天开采比重是印度煤矿事故死亡人数下降的主要原因之一.印度大部分煤炭资源的地质构造比较简单, 现采的煤层多为厚煤层,且煤层较浅, 适宜露天开采, 如印度贾里亚矿区的露天矿开采深度一般在60-160米.印度煤炭公司是印度最大的国有煤炭公司, 其产量占全国煤炭总产量近90%.1973年印度煤炭公司露天产量18Mt,1980年增至39.9Mt, 占其总产量的39.6%1990年露天产量达到133 Mt, 露天比重迅速增至70.4%,10年中露天产量比重净增长30.8个百分点. 2002 年印度煤炭公司露天产量比重仍保持在70% 以上.辛格雷尼煤炭公司的露天开采比重也超过井工煤炭.奈维利是印度最大的褐煤矿区, 全部用露天方式开采.
(三)重视安全培训
1966年, 印度颁布实施了《矿山职山培训条例》.条例规定, 新矿工和在职矿工必须经过矿山安全技术培训.根据这一规定, 矿山安全管理总局要求各煤矿公司建立健全矿山职工就业安全培训中心.新矿工下井采煤或采矿前必须在培训中心接受为期24天的安全培训, 其中安全理论课12天, 实际作业培训12天.培训内容主要有安全注意事项,开采方法,输送 机和矿车的操作,顶板支护, 以及通风照明等.另外还开设炸药使用,爆破和瓦斯检测等专业技术培训.培训中心还要为技术工人和在职的非技术人员开设安全技术进修培训课程.技术工人的培训期为18天, 在职的非技术工人培训期12天.安全理论和实际作业培训时间各 占一半.矿工每5年接受一次安全技术进修培训.
(四)引进发达国家的先进管理技术
为提高矿山生产效率和进一步改善矿山安全状况, 1995年, 印度与澳大利亚签订合同, 由澳大利亚国际矿山安全培训公司(AIMSTC)帮助印度实施矿山安全管理计划, 合同期为4年.
第二节 美国煤矿安全情况分析
一,美国煤矿事故简要统计
本世纪初美国煤矿事故也很频繁,1907年美国煤矿事故死亡3242人.美国历史上也曾发生4起重大的煤矿事故:1907年西弗吉尼亚州费尔蒙特公司孟农加煤矿发生一起瓦斯爆炸事故,死亡362人1909年伊利诺言伊州查理煤矿发生一起火灾事故,死亡259人1947年伊利诺伊州塞特拉利5号矿发生煤尘爆炸事故,死亡111人1968年西弗吉尼亚州固本公司9号煤矿发生一起瓦斯爆炸事故,死亡78人.此后,由于联邦政府加强了煤矿安全立法和监察工作,同时由于开采和安全技术上的进步,使美国煤矿安全状况从根本上得到了改善.1996年以来美国全国煤矿每年事故死亡人数已控制在40人以下,2003～2004三年间又进一步将煤矿每年事故死亡人数已控制在30人以内.数据表明,1998年美国各行业事故率指标的统计显示,煤矿事故率远低于建筑和机械制造等其它行业,已成为最安全的行业.由此可以看出,美国煤矿历史上安全事故也曾十分严重,如今已得到有效控制,成为最安全的行业,是严格执行安全法规,煤矿开采技术进步和加强煤矿安全管理等多方面因素的综合反映,很值得世界各国借鉴,特别是值得中国学习.
二,美国煤矿安全情况分析
(一) 加大安全投入.安全生产是一项系统工程,必须依靠完善的法律,社会,经济,行政等手段,经过长期的努力来实现.增加安全投入并优化投资效益,将是控制和扭转煤矿事故多发的重要措施.美国的安全管理实践证明,重视并合理地进行安全投资是提高企业安全生产水平和经济效益的重要手段.1969年颁布和实施的《联邦煤矿安全与健康法》,对矿主投资购买安全设备并设置专职监管人员提出了具体规定,还为矿山安全与健康监察局拨款,用于煤矿和金属及非金属矿的安全与健康工作,拨款数额年年增加,如1994年为1.95亿美元,1995年为2亿美元,1996年为1.96亿美元,1997年为1.97亿美元,1998年为2.03亿美元,1999年为2.15亿美元,2000年为2.28亿美元.美国政府对煤矿安全科研工作的投入也很大.联邦政府每年拨一定数目的款项用于科研工作,其中一半以上支持煤矿安全和保健科研项目.
(二)严格安全管理.美国除国家有完整的安全监察体系外,州政府在环境资源部设有负责矿山的安全人员.如宾夕法尼亚州政府就有50人负责矿山安全工作,他们受州政府领导,执行政府的法令.他们和联邦政府的监察人密切协作,相互支持,如发现矿方违章随时可以处罚.州安全检查人员每年对井工矿进行不少于四次,露天矿不少于二次全面安全与卫生检查.矿业公司(其下属有十几个或几十个矿)也有自己的一套业务保安系统.如固本矿业公司有分管安全工作的理事,公司下设安全处有工作人员9～10人,安全监察人员熟悉联邦政府和州政府的安全法规,每年要制定公司的安全行动计划,并组织四次安全大检查.矿方的责任比较明确,管理人员有严格的职责范围,各司其职,分工明确,每个人的职责,权限及上下级的关系都有明文规定.各矿均有主管安全的副矿长,按矿规模大小不同,设安全检查员2～4人.这些专职检查人员都是经过专业训练并取得合格证书者,他们认真按章办事,并对检查情况写出书面报告交矿长签字,以便使问题得到解决与落实.矿长,工长都必须经州政府一级机关考核,发给证书,才能在本州岛煤矿任职.矿长是安全生产第一责任人,他几乎天天下井,对危害安全的问题亲自指挥处理,对安全工作认真负责.工长是关键职务,即是生产一线的指挥者,又是安全生产直接责任人.他对矿长指示严格执行,特别是在安全问题上,不按矿长批示办事,出了事故个人负责.工长下井时身上配带矿灯,自救器,瓦斯鉴定灯,瓦斯检测仪,风表,扳手,钳子和锤子等一大串仪表工具,衣兜装着2～3个工作记录本.工长每班工作前3h按规定检查安全情况,要把作业地点全面检查一次,班中也要检查,发现隐患在指示牌上公布或马上处理,威胁人员安全时要立即撤出.每个工人也必须按工种责任制和操作规程尽职尽责地工作.如谁未尽到责任,出了事故就追究其责任.
(三)实行全员强制性安全培训.美国对煤矿的管理人员和矿工的安全培训非常重视.《1977年联邦矿山安全与健康法》明确规定对从事采矿业的管理人员和工人必须进行强制性的安全技术培训培训计划必须经部长批准法律还规定劳工部矿山安全与健康监察局负责这方面的工作.1983年美国又重新修订了《矿山安全规程》,对安全健康培训作了详细规定.劳工部还颁布了对矿工进行强制性健康和安全训练及再训练条例.美国矿山安全与健康监察局的经验是:监察重要,培训比监察更重要.
美国矿工都具有高中以上文化水平,新工人被录用后,必须接受安全基础知识的培训和法规的教育,井工矿培训时间不少于40h,才能上岗工作,在有经验的矿工带领下,实习半年后,才能独立工作.改变工种的工人,也必须重新接受安全知识教育后,才能上岗.对参观者也毫不例外,凡入井者都接受一次安全教育,并签字保证执行.各矿业公司有自己的安全培训中心,并设有模拟工作面和各种设备,对职员和工人进行定期培训,以适应生产和安全的要求.
安全监察人员如发现上述人员未经安全培训教育,无证上岗时,要立即命令撤离工作岗位,并对矿主进行罚款.由于有了完善的培训过程,大大提高了矿工的技术操作素质,减少了因违章操作引起的灾害事故.这也是美国煤矿安全事故率低的一个重要原因.
除进行定期的安全培训外,每个煤矿均把安全贯彻到一切工作中,而不是一项单独的任务.安全管理员和副矿长每月至少检查一次井下和每个工人的安全状况.工作面采煤队长和井下工人每周开一次安全会议.在工人去工作面之前,采煤队长要花10min时间讲有关安全的具体问题,如上一周生产中存在的问题,或矿山监察局提出的意见等.
公司经常鼓励矿工提高安全自责性,对全勤的矿工给予各种奖励.此外,所有煤炭公司都开展各种形式的健康活动,如体育锻炼,戒烟,24h咨询电话等.通过这些活动,促进职工及其家庭成员进行体育锻炼和戒烟.矿工如参加活动并戒烟,可得100美元奖金,但如重新开始吸烟,则必须交回这笔奖金.美国西穆尔兰煤炭公司开展这一活动以来,造成工时损失的事故大大减少.
(四)矿工参与安全管理.美国煤炭公司强调以人为中心的管理,煤矿管理风格的特点是开明和开放管理人员的主要精力用来处理人事问题和工人的私事,目的是使工人成为高效率的劳动者注意激发工人的竞争意识和自豪感77%的矿工具有高中以上文化程度,所有工人都经过培训,采掘工人会多种技能,采煤工每年脱产80h对工作考勤管理严格,如连续2天或半年内有3天无故缺勤,即被除名生产中发现问题,由管理人员和工人代表一起开会研究解决,法律保障矿工有参与安全管理,监督以及举报的权利,井下设有可直拨矿山安全与健康监察局的举报电话.
美国的管理作风是发现问题及时解决,如果矿工对管理人员有意见,矿工可以向他的队长投诉,队长有责任处理这类问题,必须在24h内给予解决.如果没达成一致意见,则矿工可将意见以书面形式呈报矿委会和矿级管理人员,如5天之内仍不能达成协议,则将投诉信送交工会代表或老板.如他们在7天内还解决不了,则交仲裁人处理.生产方面问题采用小组管理方法解决,如工作面采煤队和维修队长解决不了,则采区区长和维修区长到现场解决.
每位矿工都自觉遵守规章制度.每个采煤队员都有一定的任务,要使每个矿工懂得,工人的失误可能导致严重的生产损失.由于工人都经过培训,因此每个人都能够高效率地顶替其它人员的工作.例如,人手短缺时,必要时电机工人可以组成一个采煤队.工人一旦发现各种不安全的危害因素,立即向工长或矿长反映,并采取措施,消除隐患.
(五)工会参与安全管理.美国约三分之二的矿工参加了各种工会组织,其中参加联合矿工工会(UMWA)的人数约占矿工总数的41%.联合矿工工会自1890年成立以来,为团结煤矿工人,改善劳动条件和增加工资福利进行了长期不懈的斗争.1946年通过罢工和谈判,在联邦政府的干预下,达成了每吨煤提取0.05美元,作为矿主支付矿工的伤病退休和劳保福利基金的协议1978年劳资双方又签订了全面的工资协议,包括了劳动条件,工资,福利和加班双工资及每年休假(2周以上),事病假(每年5天)及亲属丧假(3天)照发工资等,还包括为矿工提供工作服装补助和培训机会等.全国所有的150多家大煤炭公司参加了这个协议的谈判和签订.