中美可再能源政策比较与分析k

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【摘要】制定一定的法律、法规或条例，从法律上保证可再生能源（ＲＥ）的发展，这是中美两国共同作法，也是两国共同的特点。事实证明这是十分必要的。举例来说，美国所以能在风能、太阳能方面取得世界公认的成就并在生物质能发电技术上进入世界的先进行列，一个重要原因是ＲE技术的发展很久以来就得到国家法律和政策的技术和保护。如早在１９７８年美国"公用事业管制政策法"中就规定电力公司必须按可避免成本购买热电联产和可再生能源生产的电力。这一政策为ＲＥ发电技术与化石燃料发电技术的公平竞争创造了条件，到１９９２年，在"能源政策法"中，进一步对RＥ发展提出了要求，即要求到２０１０年ＲＥ提供的能量应比１９８８年增加75%；同时规定对RＥ资源的开发利用给予投资税额减免，并授权能源部资助RＥ的示范和商业化项目。
1 中美可再能源政策比较与分析K
1.1强制性政策的比较与分析SAJ:

制定一定的法律、法规或条例，从法律上保证可再生能源（ＲＥ）的发展，这是中美两国共同作法，也是两国共同的特点。事实证明这是十分必要的。举例来说，美国所以能在风能、太阳能方面取得世界公认的成就并在生物质能发电技术上进入世界的先进行列，一个重要原因是ＲE技术的发展很久以来就得到国家法律和政策的技术和保护。如早在１９７８年美国"公用事业管制政策法"中就规定电力公司必须按可避免成本购买热电联产和可再生能源生产的电力。这一政策为ＲＥ发电技术与化石燃料发电技术的公平竞争创造了条件，到１９９２年，在"能源政策法"中，进一步对RＥ发展提出了要求，即要求到２０１０年ＲＥ提供的能量应比１９８８年增加75%；同时规定对RＥ资源的开发利用给予投资税额减免，并授权能源部资助RＥ的示范和商业化项目。d!JE


１９９５的中国政府颁布了首部"电力法"，明确鼓励使用太阳能等可再生能源；与此同时．原电力部还出台了"风力发电并网运行的管理规定"。无疑这些政策措施对促进RＥ的发展都起到了巨大作用。zU[Ee
但是，相比较而言，两国在强制性政策的规定方面却显示了不同的特点:N

中国的特点是：注重政策的宏观性、重要性和必要性的论述，它的优点是有较大的灵活性，可以有多种选择。缺点是如果没有与之相配合的实施细则（例如就政策如何支持，怎样鼓励，支持到什么程度，鼓励维持到什么时候等问题作出相应的具体规定）。否则这些条文和要求将无法变为现实。UO_

美国的特点是：即有宏观性的论述，又有具体政策的规定，1９９２年的"能源政策法"即是一例。因而这些政策看起来明确具体、界限清楚、要求严格。EDGP

美国可再生能源政策的另一特点是，联邦政府和州政府的紧密配合，既有联邦政府全国性的统一规定和要求，又有各地区和州政府的特殊、具体的规定和要求。如根据联邦政府的"能源政策法"的精神，有些州政府又制定了"系统效益收费制"和"可再生能源设备通行权"等适用本地区的政策和规定。这样，上下配合，互为补充，从而形成一套完整有力的政策体系。E:$

美国政策的第三个特点是及时审视，随时调整。即根据客观实际需要和形势变化而不断地调整或制定新的政策，这一特点在其他几类政策上亦有体现。如为了适应目前电力工业资产重组和反管制改革所带米的影响和变化，有些地区及时地提出了可再生能源发展的"配额制"（RenewableProtfolioStandard)的政策规定等。}w

1.２经济激励政策的比较与分忻/v.

尽管经济激励政策多种多样，但从中美两国使用的频率和广泛性来看，主要有以下四种：jI1q8
(1) 补贴政策,0kn

这是中国常见的一种激励手段，美国则使用不多。一般而言，补贴有三种形式：G
一是投资补贴，即对投资者进行补贴，如中国政府对地方小水电建设的投资即属于此类。美国过去对风力发电投资者曾实行过15%投资补贴，但现在已停止使用。对投资者进行补贴的优点是可以调动投资者的积极性。增加生产能力。扩大产业规模；缺点是这种补贴与企业生产经营状况无关，不能起到刺激更新技术、降低成本的作用。5o2TZ

第二种是产出补贴，即根据RE设备的产品产时进行补贴。中国目前还没有这种补贴政策。这种补贴的优点是显而易见的，即有利于增加产品产量降低成本。提高企业的经济效益。这也是美国加州目前正在实施的一种激励措施（即对ＲＥ产生的电力给予0.６一１.０／ｋｗh的补贴）~`

第三种是对消费者（即用户）进行补贴。这是中国广泛采用的一种刺激措施。除了在推广太阳能设备、微型风力发电设备中广泛采用外．在农村户用沼气池，高效率柴灶和其他生物质能技术试点示范也曾广泛采用。美国加州对购买ＰＶ系统的用户也采取了类似的鼓励措施。这一政策的理论依据是：通过刺激消费，达到扩大市场需求的效果，反过来带动生产能力的扩大，进而达到降低成本的目的。但实践证明。这一目标的实现具有很大的不确定性。因为就ＲＥ而言，只有当消费市场足够人时，才可能达到目的，而足够大的消费市场需要大量资金，如果仅仅靠补贴则是难以实现的。]dEsbQ


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但是，不管怎么说现阶段补贴政策毕竟是一项行之有效的措施。中美两国（特别是中国）可再生能源之所以有今天的规模和水平，同该项政策的作用则是不可低估的。然而，从总结经验角度来看，补贴政策的实施应解决好以下两个问题：^n)

补贴资金来源问题。根据美国和西欧的经验。一是通过系统效益收费来筹；另一个是征收化石燃料税，中国主要由政府财政支付；而中国是个发展中国家，财政收入有限。需要补贴支援的事业很多，所以依赖政府财政的支持不是长久之计。<^OB[j

补贴策略问题，即应给谁予以补贴和以什么样的的运行机制进行补贴，如果对用户进行补贴，正如前述，不一定能达到政策的预期目标：如选择投资者给予补贴，并采取公开招标，公平竞争的机制，则可能取得既扩大生产规模，又能降低成本的双重目的。rb>

（2）税收政策[

这是中美两国（尤其是美国）应用最多的经济政策，实际上有两种不同的税收政策：一种是税收优惠政策，如减免关税、减免形成固定资产税，减免增值税和所得税（企业所得税和个人收入税）等。从理沦上说，减兔税收不需要政府拿出大量资金来进行补贴。只是减少一部分中央或地方的收入；而且，目前ＲE产业规模小，不会构成对全国税收平衡的影响，因而易于实施。只是由于大多数税种不进入生产成本（关税例外），只影响企业产品的销售价格和企业的经济效益，因而，实际上对鼓励企业改进生产制造技术，提高效率，降低成本没有直接的作用。这就是为什么有些可再生能源技术和产业，一旦这种优惠政策取消企业便生存不下去的原因所在。如美国的太阳能热水器的生产和销售。税收减兔政策取消后，其销售量从1980年的1746000m一下降到1990年1026000m，生产企业减少了近２００家，又加世界闻名LUZ太阳能热发电装置也面临着联帮政府和州政府税收优惠取消后破产的威胁。B
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另一种税收政策为强制性税收政策。如对城市垃圾和畜禽场排放的污水等物质。实行污染者付费的原则等即属此类。各国的实践证明，这类政策，尤其是高标准，高强度的收费政策，不仅能起到鼓励开发利用这类资源的作用，还能促进企业采用先进技术，提高技术水平的作用。因而也是一种不可或缺的刺激措施.m8Nf
应指出的是，税收减兔政策的目的在于促进技术进步和技术的商业化，因而应对什么企业减免和减免税收后应达到什么样的目标（经济的和技术的目的）．则是实施这一政策首先必须明确的问题。cG?0>

（3）价格政策e
由于ＲＥ产品成本一般高于常规能源产品，所以世界上许多国家都采取了对ＲＥ价格实行优惠的政策。在美国"能源政策法"中规定公用电力公司必须以避免成本收购RＥ电量，同时美国的一些州还作出按净用量收费的办法。这些实际上都是电价优惠的措施，在中国，原电力部也就风力发电上网电价制定了较优惠的政策。$

但是实际上，两国所制定的政策的法律效力存在明显的差别。一方面美国的电价优惠政策覆盖了所有的可再生能源发电技术，中国仅限于风力发电；另一方面美国的规定是由联邦政府以法律的形式而签发的，而中国的规定尚属部委一级批准实施的计划，而且未经过国务院和人大委员会的审议批准。:tn

理论分析和实践都已证明，价格优惠是一项非常有效的激励措施，只要应用得当，可以起到促进技术进步和降低成本的作用。其关键性的问题有两个：y

一个是差价补贴的资金来源问题。美国、中国和其他国家通常的办法是：政府、电力公司和用户共同承担；或全部由用户承担，如通过电费加价来筹集资金。现阶段由于ＲＥ产业规模小，补贴资金需求量小，这种做法是一种比较现实的办法。z|q%EN

另一个是价格优惠对象的选择标点其涵意与前述补贴政策基本相同，这里不再重复。r,.0
（4）低息（贴息）贷款政策~P低息（或贴息）贷款可以减轻企业还本期利息的负担，有利于降低生产成本；缺点是政府需要筹集的一定的资金以支持贴息或减息的补贴，贷款数量越大，贴息量越大，需要筹集的资金也越多。因此，资金供应状况是影响这一政策持续进行的关键性因素。目前美国已没有这类的贷款政策，中国的实施规模也很小，完全在可以承受的范围内。y
　
　为了提高贴息贷款的经济效益，关键性的问题与提高价格政策和补贴政策的实施效应完全相，即要正确地选择贷款对象和实施科学的贷款程序。 :V3ml

1.３研究开发政策的比较和分析*cR{/+
重视可再生能源的研究开发工作是中美两国共同的特点。其主要表现是：s2B3 |
（1）从７０年代以来两国部实施了一大批科学研究与开发计划；cZ/
（2）两国政府投入巨额资金用以支持ＲE的研究和发展,S)Y
（3）建立并形成了一批国家级的试验室和研究队伍。@}v


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但是相比较而言，中美两国这方面政策的差别也是明显的：J~{

（1）资金投入强度相差悬殊。以"九五"（１９９0-1995）为例，中国政府用于"九五"国家科技攻关项目的经费不足1.0亿元人民币，而美国 政府投入RＨ研究和开发项目却高达14.56亿美元。两者的差距不言而喻。尽管中美两国经济基础不同，实力不在一个档次上，不能简单地直接相比较，但是从中国可再生能源及研究开发的实际需要和实际上已得到的支持来看，政府的投入是严重不足的。 5j%T>

（2）在ＲＥ的研究开发方向，中国只有一个积极性，即中央政府的积极性，地方和工业界基本还没有介人或介人甚少：近年来虽然有所改善，但实际投入RＥ的人力物力和财力则屈指可数。美国不仅有联邦政府的投入，还有工业界、企业家和个人的投贤，一些州政府还设立了专门的研究开发项目和计划。

应当特别指出的是，目前美国的可再生能源技术整体上己处于世界领先地位并拥有世界最大的规模的风电场。太阳能热发电站和生物质能发电系统，在这种情况下，美国依然对其研究和开发给予极大的关注和支持，提出并实施了一批新的规模宏大的开发计划，这不是偶然的，这跟该国宏伟的社会经济目标、环境目和可再生能源技术的发展现状以及对研究、开发的巨大作用的认识有着深刻的关系 1


1.４市场开拓策略和措施的比较和分析S&:=
中美两国在可再生能源市场开拓方面显然采取了一些措施和策略也取得了一些成就和经验；但是从ＲＥ技术商业化发展的需要来说，这些努力还是不够的，特别是在市场运行机制的探索上更显得不足。因为愈来愈多的实践证明，在阻碍可再生能源技术发展的众多因素中，运行机制是一个比技术问题和经济成本更难以解决的问题。从技术来说，目前RＥ所遇到的各种技术障碍几乎都可以利用现有科学技术而加以解决，经济成本问题也将随着运行机制的改善而得到改善，而机制问题由于涉及国家政治体制。经济体制等更加广泛而复杂的因素而难以解决，因此，市场开拓是中美两国尤其是中国今后应予加强和改善的方面。6cqL`

２ 认识和建议 NHLs@F
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综合上述可以得到这样几个认识，即：中美两国为了推动ＲＥ技术的进步和发展，已在各自的能力范围内，尽其所能，采取一系列的技术、经济、法律、市场和研究开发的政策和措施，大大推动了可再生能源的发展，并取得显著成效，这己是人所共知的事实。但是，从两国长远的发展目标和现实需要来说，RE技术还必须有一个更大的发展。这样就需要两国政府（特别是中国政府）应在总结过去国内外工作经验的基础上，进一步采取措施，补充、修改、完善己有的可再生能源政策和措施，研究制定新的可再生能源政策和措施。为此目的，结合以上的比较分析，我们愿为中国政府提供以下建议。供在研究、制定可再生能源政策时参考：bvJ

2.1 加强立法，从法律上和政策上保证可再生能源的发展，这一条己是被实践证明了的真理。目前中间的"电力法"和"节能法"都己肯定ＲＥ的战略地位，在明了政府热情支持和鼓励的态度。现在关键的问题是，政府的有关部门应立即根据法律上的相关规定，研究、制定具体的实施方案和细则。要进一步明确各地RE发展的合理的比例。明确亨受国家优惠政策的对象应具备的条件以及亨受优惠条件后应达到的经济目标和技术目标。#,

2.2 全面推行还本付息加合理利润的定价原则。１９９４年，电力部以部发９４（４６１）号文件形式向全国各大电网，省、市、区供电部门发了风力发电并网运行的管理规定。该规定明确提出电网必须就近收购风电场的电量，其上网电价按生产成本加还本利息和合理利润的原则确定。超出电网平均电价的部分，采取均摊方式，由全网共同负担。近几年的实践证明这是一项行之有效的办法。但是，这一规定也有其不足之处，即没有定义全网的范围，由此在如何承担风电差价问题容易产生争论。建议将这规定修改和完善后，上报国务院，进一步明确风电上网电价高出电网平均价格的部分，由区域性电网厅覆盖的地区的电力用户承担，并将这一原则的适用范围扩人到其他类似的可再生能源产品。如沼气发电稻壳发电，生物质发电以及生物质气化集中供气的并网问题，均应按此原则办理。 .WiK

2.３ 继续实施现有的减兔税政策，但运作方式应加以改进。具体建议是：
（1）目前国家己对蔗渣和沼气发电等再生能源利用技术，实行为期5年内免交所得税的政策，建议对其他可再生能源发电技术及非电利用技术也实行类似的政策。%97qdG

（2）现阶段可再生能源发电成本较高，征收增值税后的上网电价将更高，以风力发电为例。通常将超过0.７元／ｋｗh,这是电网难以接受的，另外，可再生能源发电不消耗燃料，没有进项税或进项税少，增值税不能抵扣或抵扣很少。因而可再生能源发电的增值税实际征收额远远高于常规能源发电。按全国统一的增值税率（17％〕征收是不合理的，也不利于与常规能源发电技术的公平竞争。建议实行与小水电一样的增值税税率，即6.０％。Z9^6


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（３）制定享受税收优惠政策（含其他优惠政策）的对象应具备的条件,以及享受优惠政策后应达到的目标。2O

2.4 增加财政投入和银行信贷，加速RE技术的进步和国产化。在这方面，美同等先进国家已先行一步，注入了数１０亿美元的研究、开发和示范推广经费。中国RE技术基础薄，国产化能力低。要大模地发展风力发电、光伏发电和生物质能的高效利用，某些关键技术的攻关和国产化是不可缺少的。结合中同的条件和需要，建议设立以下扶持政策：G~K

（1）增加ＲＥ技术攻关和国产化资金，其财政拨款应随国民经济的快速发展而成倍增加； ~9`M
（2）将RE技术列入国家基本建设和技术改造投资的重点扶持计划；Q!
（3）设立专用于RＥ技术的信贷资金，其中贴息贷款应在目前每年用于农村能源利可再生能源技术开发贷款１.２亿元的基础上有所增加；5T[{Z
（4）凡利用国产设备兴建的可再生能源企业，可以优先得到国家政策银行的优惠贷款或贴息的支持；p
（5）凡使用国产可再生能源设备或零部件的企可免征或形成固定资产税，以降低国产可再生能源设备的造价，扩大市场销路，促进国产化。DI&Kp
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2.5 创新机制，逐步在可再生能源技术发展过程中（即包括研究开发，试点示范和商业化运行的各个阶段中）推行公开招标、公平竞争的运行机制，其中应特别注意鼓励和动员工业界的积极参与和投入实行费用共出、风险共担、利益同亨的合作机制。 1

2.6 扩大宣传教育，提高全民（尤其是省、市、区级政府官员和企业家）的环境意识，增强其参与可再生能源研究开发的能力和投资热情及主动性。应将可再生能源的宣传、教育和培训列入各级政府主管可再生能源部门的工作计划．配备经费，切切实实地开展起来并坚持下去。


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