香港移动通信频率政策及启示

　　香港移动通信市场发展概述

香港无线/移动通信市场是全球范围内发育程度较高而且竞争最为激烈的市场之一。在2003年香港移动电话普及率开始超过100%,而到了2005年底香港全部移动电话用户(按用户持有的号码计算)已经达到854万,移动电话普及率高达,20%,这一普及率已在全球范围内居于前列。除了经济发达及移动通信需求旺盛外,激烈的市场竞争是推动用户持续增长而且用户普遍使用多运营商服务(一人多卡)的重要原因。1990年一2005年香港移动电话用户的发展情况可参考图1。
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除了市场发育程度高外,香港移动通信市场也是全球范围内竞争程度较高的市场。过去数年香港一直有六家移动运营商,尽管由于新世界移动已被另外一家运营商CSL收购,但香港移动通信市场的竞争仍没有明显减弱。目前香港的五家移动运营商分别是和记黄埔、Sunday(已被PCCW收购)、数码通、万众电讯(已被中国移动收购)及CSL,这五家运营商中除万众电讯外其余四家都经营30业务。另外,1999年香港就引入了号码可携带政策,这对万众电讯等市场后进入者的加速发展起到了积极推动作用,也刺激市场完全进入充分竞争并导致六家运营商的市场份额始终保持势均力敌。
由于市场上的运营商数量较多,合理的规划与分配相对稀缺的无线频率资源,就成为香港电信管制部门的重要工作内容。对于内地市场来说,从目前的情况可以判断出30的到来将意味着更多市场竞争者的加入,无线频率的规划及管理问题也会变得更加复杂。下面,文章将在介绍香港移动通信频率政策及经验的基础上,探讨内地市场移动通信频率规划中存在的若干问题。

香港无线/移动通信频率政策介绍

香港历来对电信管制奉行开放/透明并以市场调控为主的理念,这种理念与政策体现在移动通信频率政策上就是牌照发放的市场化。早在1992年香港政府就开始发放2G(数字移动通信)牌照以加速移动通信服务的发展,并于1994年开始收回原来用于模拟移动电话服务的800/900Mhz频率并将其转用于20服务。多年来香港政府一共发放了11张20牌照,其涵盖了800/900Mhz与1700-1900Mhz的频段。目前香港移动运营商拥有的2G频率牌照情况可参考表1。
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2001年10月香港政府通过拍卖方式向CSL、和记黄埔、Sunday与数码通等四家原2G运营商发放了基于WCDMA制式的3G牌照,牌照有效期为15年。香港政府没有对30牌照实行一次性收费的办法,而是要求运营商在获得牌照后先交纳合计近53.4万美元(以当时汇率计算)的费用,在牌照有效期内的前5年每年交纳6500万港元并在随后的10年每年交纳当年30业务收入的5%。香港这种相对宽松的牌照费用政策在一定程度上保证了3G商用的顺利开展,到2005年6月四家30牌照持有者都开通了3G服务。
除了针对网络运营商外,香港政府也通过移动牌照的配套政策来扶持移动虚拟运营商(MVNO)的发展,以增加市场活力。在发放30牌照时,香港政府就规定运营商需要至少开放30%的3G网络容量给虚拟运营商/服务商。在一系列管制政策的扶持下,香港移动虚拟运营市场获得了相当程度的发展,截止2005年6月香港本地虚拟移动运营商一共发展到了七家之多。
2005年香港政府经过公众咨询后暂时放弃了发放第5张50牌照,但其仍然认为市场竞争是维持香港移动通信市场繁荣并加速移动数据市场发展的关键所在,因此香港政府正准备启动新一轮的频率牌照拍卖。首先,由于现有2G牌照将于2005年7月至2006年9月先后期满,香港政府早在2003年就启动了牌照期满后相关频率再分配的公开咨询流程,经过两轮的公开咨询,香港政府最终决定:向其中九个牌照持有者发放为期15年的新牌照,并允许其余两个TDMA运营商用3年时间把现有网络上的用户逐步迁移到其它网络上,而被清理出来的2/3现有TDMA/CDMA频率将被用在基于新技术制式的移动通信服务上。其次,香港政府已启动了针对宽带无线接入的3.4-3.5Ghz频率牌照的发放进程,经过公众咨询后香港政府计划发放6张牌照,每张牌照包含15Mhz*2的频率资源,而牌照发放仍将通过拍卖完成,牌照获得者在2008年前只能提供固定无线宽带接入,但之后就可以提供包括话音与数据业务在内的移动通信服务。通过实施这些频率政策,香港政府实际上通过引入异质替代性服务而增加了移动通信市场的竞争。

对未来内地市场移动通信频率政策的思考

由于技术、管制与市场等是影响移动通信频率政策的主要因素,对内地市场相关问题的思考与认识也必须立足于其具体实际。

一、内地移动通信市场的特点
1、技术制式特点
目前,在内地市场上商用的无线/移动通信制式有20的GSM/CDMA(包括CDMA450)、PHS和SCDMA,从30商用前景看未来WCDMA/CDMA2000/TD-SCDMA共存的可能性也很大,因此内地无线/移动通信的技术格局要比香港还要复杂。另外,目前的PHS运行在政府已经确定的30 TDD频段上,未来对PHS频率的政策也将在一定程度上影响着PHS的发展前景。整体上看,内地无线/移动通信技术制式的复杂性对频率政策的设计与决策提出了重大挑战。

2、管制特点
自上世纪90年代以来,通过打破垄断、邮电分营、国有电信公司的分拆/重组等一系列举措,内地电信业的改革在持续深化,而且有中国特色的电信管制思路也初步形成。目前,内地电信管制政策正处于新旧阶段交替间的转型时期,过去的总体思路是打破垄断并通过实施不对称管制加强市场竞争,管制手段主要是行政方式(集中体现在国有电信企业的管理者任免,重组与拆分等)。然而,近年内地电信业的内外部环境都发生了较大的变化,这也对电信管制提出了转型要求。虽然在未来要成立独立电信监管部门已成为业界的普遍共识,但这一目标在短期内实现的难度仍较大。因此,转型中的管制环境给包括3G在内的移动通信频率管制问题增加了不确定性。

3、市场特点
整体上看内地电信运营市场正处于半市场化阶段,电信运营商在市场上围绕价格与业务等展开激烈的竞争,消费者也获得了越来越大的实惠,但由于基础电信运营商仍是国有或国有控股,这决定了其竞争本质仍是政府掌控下的模拟竞争,尽管政府的干预方式已从过去的行政拆分/重组企业转变到近两年的运营商高层领导互调。从市场需求及业务发展看,固话业务的发展已明显趋缓,即使在包含PHS业务的情况下其2005年的本地话务量也首次出现了负增长,而移动电话仍在保持高速的增长态势,并且以短信与彩铃等代表的非话音业务得到了相当发展。从区域发展看,包括移动通信在内的东西部电信市场发展不平衡现象仍然明显,北京、上海,
广州等移动电话普及率已接近甚至超过了100%,沿海省份/城市移动电话的高速增长使现有的20频率资源开始出现紧张,而西部的贵州则只有13%,频率资源显得富余。在这些市场条件下,如何在发达市场增加新的频率并在欠发展区域提高现有频率的利用率,将成为摆在管制部门面前的课题。
整体上看,无论是技术格局还是管制环境与市场发展,中国内地市场跟香港都存在不同程度的差异,这根本上决定了内地的移动通信频率政策必须具有自身的特点。

二、对未来移动通信频率牌照政策的两点思考
1、建立和完善符合国情的频率牌照发放方式
香港电信运营商都实现了私有化,电信管制部门主要代表消费者利益,这是其频率牌照采取拍卖方式发放的重要背景。在内地,目前六大基础电信运营商都是国有或国有控股企业,其负有国有资产增值/保值的职责,因此管制部门不能单纯代表消费者利益而是需要在运营商及消费者的两者利益间作出平衡,业界也普遍认为单纯的牌照拍卖并不是优化频率资源使用效率的有效方式。近几年的3.58hz牌照发放就主要采用了招标+选秀的方式,这是对建立符合国情的频率牌照发放方式的有益探索。然而,由于牌照发放时对引入民营资本缺乏系统的规划与政策扶持,至今3 5Ghz运营市场尚未大规模启动,3.5Ghz频率由此没有得到较好的利用。因此,对于如何建立和完善符合国情的频率牌照发放方式,未来仍需要在实践中进行不断的探索并加以完善。
2、完善与规范频串牌照的管理
从实践来看,目前内地的频率牌照管理仍有待完善与规范,内地3.5Ghz牌照实施中就暴露出了一定问题。包括香港在内的发达国家及地区在发放频率牌照时往往对运营商设置了一定约束性条件,例如一旦运营商在特定期限内没有有效的使用频率(如网络规模没有达到一定指标),管制部门有权力对运营商进行处罚甚至收回牌照。但在内地,由于多种原因3.5Ghz网络建设及市场经营至今仍缺乏进展,而政府并没有根据牌照持有者当初的竞标承诺对其考核,以缺乏促进相关产业加速启动的配套政策。
除了3.5Ghz牌照问题外,如何加强管理2c频段并适时启动其未来发展规划的问题也应该加以关注。一直以来政府对现有2G频率缺乏很明确的制式绑定,这实际上给WCDMA/CDMA2000在3G频率外的发展留下了空间,从而也会对TD-BCDMA构成新的潜在挑战。从技术上看,联通现有的ODMA2000就是2G网络,而且联通在个别城市已经升级到EV-DO的30版本,而由于美国WCDMA运行在非20,hz频段已成事实,中国移动利用现有的1BOOMhz频段资源商用WGDMA也是可行的。另外,国家对现有2G频率也应该有更长远的规划。发达画家对频率牌照都有一定期限,例如西欧地区的20频率牌照普遍在2015年到期,各国政府已开始启动相关的长远规划研究,而运营商除了积极申请延长牌照使用权外,还针对届时现有2G设备面临更新的情况提出将20频率用于40运营等。由于内地的2G网络也将面临更新换代的问题,针对届时2G频率用来2G还是未来的4G等一系列问题,政府应将其作为电信强国战略的配套政策加以系统研究并作出合理规划。