浅谈能源经济发展过程中的政策因素

　　
毛泽东同志曾经说过:“政策和策略是党的生命。”由此可见政策的重要性。对于经济建设和发展来说，政策和策略不但决定了经济发展的方式，而且决定了经济发展的速度和质量。可以这么说，没有一种经济的发展不受政策性因素的约束和影响。政策性因素既对经济发展起加速或减速器的作用，又对国民经济不同行业发展起导向作用。我国的能源经济作为国民经济的一个重要组成部分，由于它的基础性地位，政策性因素对其产生影响时，还会把这种影响扩大到其它经济领域中去，还由于我国经济发展不平衡，资源分布差异大，能源经济的投资之巨，涉及面之广，操作好坏直接对国家的经济稳定和民心背向产生重大影响。所以，只有充分认识以下几个方面的政策性因素的综合效力，才能为我国经济高速、健康、可持续发展插上腾飞的翅膀。
一、产业经济政策因素
产业政策是一个国家或地方政府根据国民经济发展的总体要求以及不同产业部门的发展情况而制定的针对某一个产业的微观经济政策。对于某一个产业部门来说，不同的发展时期的产业政策是不同的。而对于某一个需要使用特殊或不可再生资源的产业来说，产业政策是一个国家和地区的行政管理部门调节资源、实施可持续发展的重要手段。因此，在制定产业政策时，必须充分考虑到这一特定产业的特殊情况及特点：

1．市场的缺陷
从理论上讲，在一个完全自由的市场环境中，符合供求关系的市场价格体系，就会形成并实现资源的最佳配置。但是，由于市场本身存在着许多缺陷，实际情况并非如理论所描述的那样，这就是市场失灵。对于能源经济来说，情况更是如此。例：构成当今世界一次能源主体的石油资源和煤炭资源，以及其它可再生能源资源，具有特殊的当期和长期资源开发成本。因此，市场失灵的情况就更加突出。
2．资源条件的制约
在当今世界一次能源资源构成中，石油和煤炭是最主要的能源资源形态，不仅是不可再生的能源资源，而且还存在着级差地租的问题。这是因为，随着石油或煤炭的持续开采，埋藏的深度就更大，地区就更加偏僻。同时，储量会随着开采而不断减少，开采条件也会越来越恶化。这样，不可避免地会使生产成本上升。另外，开采条件的优劣，以及离消费市场的远近这些因素都会导致很大的级差收益。因此，市场在一个资源短缺而且分布既不均衡且地域条件差别很大的经济领域里，资源配置方面的效率显然是很低的。
根据英国石油(BP)1987年至1992-年发表的世界能源统计年报的研究结果，可见世界已探明化石燃料资源是相当有限的。按照1991年底的调查，石油仅够开采和使用43年；天然气只够开采59年；煤炭相对较丰富，也只能开采239年。当然，随着时间的推移和科学技术的进步以及人类勘探化石燃料资源地域的不断扩大，储量将会有所增加。但是，即使如此，化石燃料资源对于人类社会来说仍然是不可再生且十分短缺的资源；我国的化石燃料资源，特别是石油和天然气资源不但是有限的，而且十分短缺，探明储量按91年的开采速度还可开采23年。从1995年开始，我国便是石油纯进口国了。因此，如何充分利用现有的各种能源资源并为将来的长远发展做好准备，是我国能源经济发展的一个重要课题。
根据世界能源委员会《1992世界能源资源调查》提供的资料可以看出，我国的能源经济建设长期以来处于一种应付能源需求的状态之中，因此：我国能源经济的建设问题是资源的短缺和资源的利用问题并存。二方面，极为短缺的能源资源过度开采和使用；另一方面，一旦开发便可以长期发挥效能，甚至永远使用的清洁能源资源——水能的开发利用却不到10％。而在我国石油产品的消费中，却有相当数量是用来发电的。由此可见，产业经济政策如何使我国短缺的能源资源得到充分的利用，是我们急待研究和解决的一个重要问题。
3．决策的风险
长期以来，我国的能源经济建设都是落后于国民经济建设步伐，特别是在“七五”计划末“八五”计划初，全国经济经历了前所未有的高速增长。一时间全国都面临缺电的紧张局面，到处是一片拉闸限电的场面。为满足国民经济建设对电力的需求，各地、各部门便各显神通，用各种方法办电。从此，我国的电力建设便硝烟四起，各种电力建设方式一哄而上，这种混乱局面为决策加大了风险。例如，西南地区的水电资源十分丰富，可以建成我国的能源基地。但是，除了开发条件较差，输送困难以外，建设周期长，难以满足能源需求中心的需要，也是决策的风险之所在。80年代中期，我国决定斥巨资建设四川西部金沙江支流雅菪江上的二滩电站，以满足四川国民经济发展过程中对电力的需求。但是，该电站的建设经历了将近15个年头。这期间，四川电力市场的供求关系发生了很大变化。由于电力，的持续紧张，从90年以后，四川便陆续在四川东部地区建设了好几座大型火电站。其结果是，二滩电站一投产，就面临着四川电网电力过剩的尴尬局面。到头来，不得不大量弃水，每年要蒙受近20亿元人民币的损失。当然，二滩的问题更主要的是体制上的问题。又如，新能源在未来世界能源布局中将占据十分重要的位置；但目前的情况是，要么开发技术还不十分成熟，要么投资太大开发经济效益很低，或者安全不能得到绝对保证，或者不能形成规模，无法形成产业效益，所以，以上这些问题都给决策带来极大的风险。


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4．外部性问题
对于能源工业和能源经济来说，其外部性问题是多种多样的。对于不同的能源形态来说，存在着不同的外部性问题。因此，在决定采取什么样的产业政策时，这些不同的外部性问题都会影响到最终的决策。同时，这些外部性问题有时是互相矛盾的，主要表现为：
环境问题：目前，我国能源结构严重依赖于煤炭，煤炭占我国能源的3／4。电力生产主要是火电，占全国发电总量的75％左右，而火电中约85％又是煤电。我国用于发电的大多是含硫量很高的煤炭，脱硫技术因为成本问题还很落后。因此，造成的环境污染十分严重。水电的开发同样面临着环境问题。一些高坝大库的建设，不但诱发水库地震，引起山体滑坡，而且水库淹没改变了库区的自然环境，生物多样性受到伤害。
运输问题：天然气在我国具有丰富的储量，但开采度很低，我国主要的终端能源形态还是煤炭，因此，燃料造成的环境问题十分严重，我国北部各大城市的污染程度已经危害人民群众身体健康。由于烟尘污染，有些城市如兰州，工农业生产都受到很大的影响。使用天然气是解决这些问题的一条途径，但是，主产区在西部的四川和新疆，运输成了制约天然气工业和人民日常生活消费的障碍；煤炭主要集中在山西和内蒙古等北部省份，运输问题同样存在，而新疆的石油要运到经济发达地区，其成本也是非常惊人。
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就业问题：就业问题是当前人类社会所面临的一个重要的社会问题。在很多情况下，甚至会决定社会的稳定。在我国，由于实行了几十年的计划经济，在向市场经济转轨的改革进程中，由于各种各样的原因，如果不采取特殊的政策和措施，仅仅从经济效益出发，大量失业人口还会加剧。
鉴于上述原因，政府在制订产业经济政策时，应体现以下作用：
1．维护公平竞争。采取税收等政策手段和反垄断法来维护公平竞争的秩序。
2.控制总量平衡，合理规划各种能源形态的发展布局。采取信贷、价格、关税等政策解决总量平衡问题；采取税收减免和政府补贴等措施达到各种能源形态的合理布局以及均衡发展，特别是对于具有战略性意义的能源形态应给予特殊支持。
3．保护生态环境。制定法规和标准，保障生产质量和生产安全，控制能源工业对环境造成损害。
4．提供社会保障。通过财政支持，提供社会保障，对特殊地区的能源开发提供支持。
5．支持研究开发。未来的能源发展将越来越多地依赖于科学技术的进步，同时，现有能源项目的开发也需要越来越多的研究费用以解决一些技术难题。因此，政府必须投入必要的资金以促进基础研究和高风险技术的研究开发。
6．开展信息服务。提高市场透明度，减少决策风险，增强公众对能源工业的理解和支持。
7．必须协调各种资源的利用。要解决资源的制约问题，应加大化石类能源资源的勘探力度，为我国未来能源经济发展寻找战略性资源储备。开展国际合作，在安全和稳定并与我国具有传统友谊的地区和国家建立能源基地。现阶段应尽可能加大力度的开发以水电为主的可再生能源资源，尽量少消耗有限的化石类能源资源。
9．加快西部地区经济建设．变西部地区资源性经济为产品性经济。在政策上应给予扶持，其力度应比当年建设经济特区更大，这样运输和就业问题也可得到解决。
二、部类政策因素
由于生产资料和消费资料两个不同部类的作用、对象不同，因此，在政策上应该具有一定差别。同时，由于生产资料领域里，能源经济的服务对象是千差万别的，有一般性生产单位，也有特殊性生产单位；有国家需要鼓励和大力发展的生产单位，也有国家需要限制和逐步萎缩的生产部门等等。在消费资料领域里能源经济服务的对象同样山是干差万别的，有城镇居民，也有农村居民；有高收人家庭，也有低收入家庭；有人民群众一般性消费，也有政府公益性消费等等。因此，在为两个部类提供服务的时候，能源工业各部门不但要有自身适应市场要求的服务准则，而且在政策方面也应当有所区别，以保证政府发展经济，增强国家综合实力和提高全体国民生活水平目标的实现。当然，由于能源经济各部门在生产能源商品的时候，并不可能分为生产资料和消费资料两个部类的生产，因此，部类政策因素只能在能源商品的供应过程中起作用。
1．在生产资料的供应领域里
我们把能源需求分为中间需求和最终需求，两个部分。从这个意义上说，能源商品在生产资料供应领域里应该属于中间需求的范畴。在这个范畴里，宏观经济关系既可以用列昂惕夫逆矩阵来表示，也可以用改进的投入产出系数矩阵与各部门总产值生产能力来表示。而能源经济中的部类政策因素，就必须考虑国民经济不同的生产部门的过去、现在和未来的发展方向，包括其自身的发展趋势和能源商品消费的发展趋势。
我国中间能源需求总量相对于发达国家来说是较小的，但是我国中间能源需求的效率，也就是单位国民生产总值的能耗大于发达国家，提高能源产品转化效率，增加对国民生产总值的贡献率，是各行业关注的全局性问题，因此，在生产资料领域里的能源消费政策就应当起到这样的作用：引导我国的各类企业不断地探索新的生产技术，以降低单位产品的能耗，从而降低产品的成本，提高竞争力。例如：煤炭在我国的能源结构中占据主要地位，约为终端能源消费总量的75％—80％，但对大气污染十分严重。因此，在能源产品作为生产资料的生产领域里；对于造成严重环境污染的能源形态和产品，应当严格加以限制。对于热能转化效率低，废气排放量大的生产方式和生产设备应坚决予以淘汰。与此同时，鼓励清洁能源形态产品的开发，特别是二次能源产品的使用，给予政策上扶持。


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2．在消费资料的供应领域里在消费资料的供应领域里，能源产品用之于人民群众，和柴、米、油、盐、酱、醋、茶与水一样重要，我国政府下大力气于上个世纪末实施了村村通电工程，又于九·五计划末期开始实施农村和城市电网改造工程。但是，居民用电的质量和价格仍然是困扰电力工业在消费领域里快速发展的主要问题。，所以，在消费资料领域里，能源消费政策应当引导居民提高能源消费水平，以促进能源经济的发展，同时也就促进了国民经济的发展。我国居民目前的消费水平不高的原因，一方面是因为人均国民收入不高，另—方面是由于贫富差距比较大。因此；相当多的居民日常生活能源消费还主要依赖于一次性能源形态，因此，我们应积极引导和鼓励居民的能源消费向电气化方向发展，这样，既可以把有限的劳动力资源从繁重的家务中解放出来，又可以大大地推动电器行业的大发展。在开发农村市场中，减少农民支出，采取转移支付方法，降低西部能源开发成本，补贴农民能源消费。
由此可见，能源经济的部类政策因素不仅会对能源经济各部门的发展产生影响，同时，由于政策的出台和实施会直接影响到人民群众的消费心理和经济承受能力，也影响把能源产品作为生产资料的工业部门的成本，又对与居民日常生活有关的工业部门的发展和以能源产品为生产资料的工业部门的发展产生深刻的影响。

三、区域政策因素
我国是一个幅员辽阔、民族众多的大国。东、西、南、北、中地理环境差别巨大，汉族与各少数民族历史、文化、发展背景各不相同。1999年我国最发达地区深圳市人均国民收入已经超过4000美元，但云南省的一些少数民族地区，人均收人每年只有400-500元人民币，其中的最贫困家庭，全部财产价值不足200元人民币。有的地区的人民群众平均受教育年限仅仅只有1．4-1．7年。因此，在我国能源经济的建设和发展过程中，在能源产品的生产和供给过程中，制定和实施能源工业产业政策和部类政策的时候，应考虑和照顾到这些差别，充分发挥宏观和微观经济管理手段的功能，逐步缩小这些差别，达到全中国人民共同富裕的目的。
鉴于我国东、西部的差距巨大。所以，从制定能源经济产业政策来说，需要从多个方而进行研究，以加快西部地区的发展。特别应该考虑到以下几个方面：
1.国土资源利用政策。在我国实施新的国土资源管理办法以后，西部的一些能源开发项目或多或少地受到一些影响。如地处云南西部山区的大朝山电站，据说因为征地的手续问题，被有关部门罚款高达亿元人民币。新的国土资源管理办法规定，建设项目必须先立项后征地。而立项的程序又要求工程必须完成准备阶段的工作，准备工作要做就必须先用地。如果不进行变通，在这种管理制度下，就只能陷入是先有鸡还是先有蛋的逻辑怪圈之中。
2.移民政策因素。在西部进行建设，很大部分可能都是再生能源和新能源项目的建设；对于再生能源项目，又主要是水电项目，就不可避免地牵涉到移民问题。扶贫计划是我国政府在20世纪70年代就开始实施的一项面向全国贫困人口的政府计划，我们应把这项计划同西部能源项目建设的移民工作结合起来。这是因为，西部的能源建设项目都是在贫困山区实施的，移民都是贫困人口的搬迁。此项工作不但能够加快西部贫困人口的脱贫致富，而且有利于西部能源经济的快速发展。
在作为生产资料生产和供给的能源经济领域里，部类政策应当鼓励和引导能源产品消费企业提高单位能源产品消耗的转化效率，减少井逐步淘汰使用一次能源产品及能源利用效能低、环境污染严重的生产方式和生产设备。在作为消费资料生产和供给的能源经济领域里，应当鼓励和引导广大的人民群众走家庭电气化道路，提供政策支持。然而，对于西部落后地区来说，用指导全国的部类政策还不够，还应有更加优惠的政策，从而扶持西部落后地区实现跨越式的发展。为此，立制定区域政策时，应该有所差异，也只有这样，才能使本来就非常巨大的东、西部之间的差距得以逐步缩校
3．生产资料领域里区域政策的差异。由于东、西部形成的历史、文化、地域性以及劳动力劳动技能性差异，因此，若要提高西部各类产品的竞争力，就应当在作为生产资料供应的能源产品的消费政策方面，给予特殊的政策扶持。比如，给予提高产品单位能源转化效率的能源消费以政府扶持，提供贷款贴息、对能耗降低部分给予政府补贴和奖励；减少并逐步淘汰使用一次能源产品和能源利用效能低、环境污染严重的生产方式和生产设备的产品生产。
4.消费资料领域里区域政策的差异。就全国来说，经过1993年到2000年的发展之后，估计2000年后我国农村商品能源消费的比重大约为65％~70％。这些增长绝大多数是在乡镇企业和东部发达地区。就广大的西部地区来说，商品能源消费的比重虽有所增长，但是幅度远远达不到全国的平均水平。目前，西部落后地区的农村居民薪柴和秸秆仍然是他们日常生活中的主要能源形态。这一点，只要我们沿长江、黄河的上游地区走一次就会发现现实情况的严重性。因此，对于西部落后地区来说，作为消费资料供应的能源商品，除非有特殊的区域部类政策，才能把那里的广大人民群众带到现代文明社会的生活中来。


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区域经济的巨大差异，必须用发展经济的特殊区域政策来解决。令人欣慰的是，党中央、国务院适时地提出了“西部大开发”的战略决策，给西部落后地区广大的人民群众带来了世纪福音。因此，在落实党中央、国务院西部大开发的战略决策时，就要结合西部落后地区的历史、现实、民族文化的情况，在产业政策和部类政策方面，给予区域特色的扶持。
四、能源形态政策因素
根据我国关于2050年远景发展规划；原国家能源部组织了一个研究班子，经过近七年的研究；按1990年我国经济的总规模，分高、中、低三种发展速度对我国2020年、2050年的能源需求进行了预测。三个方案的增长速度见下表：
2000—2050年我国经济发展速度想定方案
1990-20002000-20202020-2050
低方案8．06．03．5
中方案8．26．34．1
高方案8．376．564．69
根据我国国民经济1990-2000年的实际增，长率大于9％的情况来看，表中的预测绐定值还是偏低的。国民经济增长的速度快了，这对于国家的发展和人民生活水平的改善是有极大好处的，但是，对于能源产品的供给却提出了更高的要求。因此，发展新能源的步伐就不得不进一步加快；根据各个能源专业的技术人员估算，我国的新能源和可再生能源资源的储量是比较丰富的，这些丰富的新能源和可再生能源为我国能源经济和国民经济的发展提供了新的动力源泉。

在我国，不论是太阳能还是生物能，都拥有巨大的储藏量，开发前景十分广阔。在生物质能中，农作物秸秆和人畜粪便按1992年资源量计算，分别达到2．7亿t和1．3亿t标准煤。因此，大力发展农作物秸秆的转化技术、农村小型沼气技术以及城市沼气综合利用技术，为我国未来能源供应找到一条可行的道路。此外，地热能和风能的储藏量也很大，且风能的开发利用在世界范围内已经进行了有益的尝试，有关技术也越来越成熟。所以，从能源形态政策方面来说，应当鼓励和积极推进这类技术的研究开发和应用。
相对于其它新能源和可再生能源资源来说，水能是一种清洁而且容易上规模进行开发的优越的能源形态。目前，在党中央、国务院提出的西部大开发战略中，西电东送已成为该战略中的重点项目。在此项目中，又是以水电为主。从这一点来看，能源经济建设的重点已经开始向可再生能源形态转移了，但是，在政策层面仍然存在着需要研究的诸多问题。
根据2050年我国国民经济发展的需要和我国能源王业发展的想定方案，我国电力工业在新能源的应用方面将会出现突飞猛进的发展态势。其中，核能在新能源的应用中就占主导地位。由1990-2050年我国电力供应可能装机容量表中我们可以看出，到2020年，我国电力装机容量中，核电和新能源将分别占到6．1％和1．8％；而到了2050年，核电和新能源则分别占到12．5％和4.5％，到时候将与有50年发展历史的水电处在同一个水平上。例如：我国的铀资源，据世界能源会议估计为100-200万t铀。铀资源对核电发展的保证程度的估计是：对近期发展目标(2000年600万kW核电站)，铀资源供应有余对中期核电发展目标(2010年前建设2000万kW核电站)，铀资源供应经过努力可以保证；对远期核电发展目标(2050年前建设1．2亿kW核电站)，铀资源供应经过努力将有希望。考虑到矿物燃料大量排放C02对环境产生的严重影响，以及石油和天然气资源的有限性，专家们预计到21世纪中叶，核能有可能是仅次于煤炭而居第二位的人类利用的能源形态。
由以上的分析我们可以了解到，我国未来几十年的能源供应将呈现多元能源形态相互发展的格局。因此，今后能源经济的发展，从政策层面上就应当体现对需要鼓励发展的新能源形态的支持，以及对需要限制发展的能源形态的控制。
五、其它政策因素
如何充分发挥各种资源的潜力为国民经济的发展服务，提高资源的经济效率，是国家有关部门制定管理政策的出发点和落脚点。在能源经济的建设和发展过程中，以下几个方面的政策应当发挥保驾护航的作用。
1．资源开发政策
资源的使用效率对未来我国能源供应将起很重要的作用。一方面，资源的开发和开采效率在很大程度上影响资源的利用效率，也影响到这些资源开发的经济合理性。另一方面，资源的转化效率直接影响到资源的开发寿命和替代资源的选择。因此，资源开发的政策取向一定要起保护和大力提倡规模开发和高效开发，限制、禁止零星开发和破坏性开发作用，目前，我国各地都大量存在着私人小煤窑同国营大煤矿争资源的现象，存在着农民从国家油田盗取石油以及土法练油的现象，由于地方经济利益的驱动，以及地方保护主义盛行，这些破坏和浪费宝贵资源的现象不但没有得到遏制，在一些地方还存在着蔓延的趋势。因此，保护资源的规模开发和高效开发将是一项重要的政策任务。


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2．经济公平运行政策
据国家电力公司的有关数据表明，目前全国各地和各行各业历年累计拖欠的电费已高达数百亿元。由于电力生产和供应企业属于中央直接管理，因此，各地方对于清理这些欠款一方而政策不到位，另一方而工作不到位。其结果是，电费拖欠越来越严重。这些问题如不及时处理，随着改革开放的不断深入，特别是我国即将加入WTO，势必会影响到各地的投资环境，最终影响经济的健康运行。
3．社会保障政策
目前，由于社会分配问题，一方面各地人民群众的生活水平差异较大。另一方面我国国民受教育的程度参差不齐，特别是法制观念淡保因此．各种能源供应设施，特别是电力供应设施被盗、被抢的现象十分普遍。这些严重破坏能源和电力生产及供应设施的犯罪活动的广泛存在，在相当程度上影响了能源和电力供应的质量，增加了能源和电力建设中不必要的投入，增加了成本，也就不可避免地增加了能源和电力供应的价格，最终导致工业生产和居民生活用能费用的上涨。 总之，还有很多其它政策性、非政策性因素在影响着能源工业和能源经济的发展。特别是在我国西部，经济发展的软环境非常不好。一方面经济落后、交通不便、通讯不发达，另一方面办事效率低下，这些因素都在很大程度上影响经济的发展。因此，必须充分发挥政府职能作用，制定完善各项政策，让西部地区宝贵、丰富的能源得到合理开发利用，为我国经济建设发挥巨大作用。