冶金安全要对症施治--行业管理的体制悖论

　　
　　摘要：冶金行业安全管理存在诸多问题，针对问题的提出给出了一些相应的改善措施，希望可以有助于冶金行业的安全发展。

　　关键字：冶金　安全管理　措施

　　今天，冶金行业安全管理面临新的挑战，研究如何加强冶金行业安全管理意义重大、势在必行。
　　
　　冶金行业安全管理的发展演变
　　
　　冶金行业是指以钢铁为主的金属加工制造业。目前，我国冶金行业年产钢3亿吨、年销售额在500万元以上的企业有4300多家，从业人员有260多万人。上个世纪50年代，冶金工业部根据有关规定从上而下建立了各级安全管理机构，并建立了各岗位安全生产责任制度。1982年，冶金工业部安全技术监察局与环境保护办公室合并成立冶金工业部安全环保司；1993年，冶金工业部安全环保司撤销，设立了归属于冶金部生产协调司的安全监督办公室；1998年，中央政府撤消冶金工业部，各级政府冶金行业安全的综合监督管理职能移交给国家经贸委安全生产局；2001年，国家经贸委安全生产局撤销，成立国家安全生产监督管理局（今天的总局），由该局的监管一司负责冶金行业安全生产的综合监管。
　　
　　目前，我国各冶金企业大多设有安全管理职能部门，主要有两种管理模式。一种是以鞍钢为代表的一部分企业，将企业安全管理工作划归企管部，下设生产运行协调处；一种是以宝钢为代表的多数企业，将安全管理机构升格为集团安全监管部门，负责集团安全监督管理，其下属的子公司还设有安全处或安环处直接行使安全管理职能。
　　
　　
　　冶金行业安全管理的主要特点
　　
　　冶金行业的安全管理具有很多自身的特点：一是涉及产业面广。冶金行业涉及矿山开采、金属冶炼、动力、机械加工、汽铁运输等众多环节，安全管理的面较大；二是生产工艺复杂。冶金工艺过程既有高温、高压、高粉尘的危害，又有有毒有害及易燃易爆和冒顶、垮塌、透水、坠落、挤压等危害。特别是冶金生产中的高温液体运输、机炉的炉体爆炸、介质中毒窒息等危害性较大；三是设备门类众多。冶金行业生产需要特有的高炉、转炉、电炉、各类浇注设备、各类轧制设备、起重机械等，还需要机械加工、重物运输、基建作业所必须的各类机械。因其受设计、施工、维检等方面主客观因素影响，冶金设备存在各种危险；四是约束条件较多。冶金生产的主体生产设备及辅助系统受自然条件等约束较大，例如地震灾害可以造成钢铁企业重大财产损失及人员伤亡等。
　　
　　
　　存在的主要问题
　　
　　近些年来，由于我国经济高速发展对钢铁需求的强劲拉动，促使冶金行业超常规发展。1996年我国首次突破年产钢1亿吨，以后连续保持了世界第一产钢大国的地位。2005年预计我国钢产量达到3亿多吨，我国的钢产量9年增加了2亿吨。加之近年来冶金行业安全管理体制几经演变，使得冶金行业安全管理存在一些显见和潜在的问题。
　　
　　主要表现为：一是超设计能力生产突出。由于经济高速发展，钢材市场供不应求，不少冶金企业为更多的获的经济效益，在生产场地、工业布局受限的情况下扩大生产规模，采取喷煤、富氧、提高风温等强化冶炼的工艺技术措施，超设计能力生产。以炼铁为例，地方冶金企业特别是民营企业，其高炉利用系数超设计能力高达50％～100％，严重超能力生产使高炉的职业危害隐患突显。
　　
　　二是安全监控防护设施缺少。根据国家安全生产监督总局对部分省市冶金企业督查情况表明，有的企业无视冶金安全，对在线主体生产设备仓促建设投产，对产用煤气等介质、压力容器、炉壁水温等参数，没有安装必要的监控报警与防护设施，一旦发生生产事故将导致员工重大伤亡。
　　
　　三是企业“三同时”管理弱化。我国部分冶金企业特别是民营企业对新建高炉没有按规定开展安全预评价工作，甚至存在无资质设计、无资质施工及无竣工验收等问题。
　　
　　四是民营企业问题严重。多数民营企业安全管理十分脆弱，加之近年来生产规模不断扩大，安全管理工作存在很多问题。
　　
　　五是安全生产投入严重不足。我国冶金行业状况是老企业安全欠账较多，新建的大部分民营企业又受资金与技术的限制，严重影响安全生产的工艺技术及装备的有效投入。
　　
　　六是地方政府安全监督有待加强。由于政府冶金安全监督管理体制的变化，地方政府安全生产监督部门对冶金行业安全监管一时难以适应。同时，现行法规存在的缺陷使职业卫生管理等职能分散，以及安全科研机构及中介机构作为政府技术支撑作用发挥不够，造成部分地方政府安全监督管理人员缺乏冶金行业安全的监管方法，造成“大的安全问题无力发现，小的安全问题视而不见”的监督管理疲软局面。
　　
　　
　　对策建议
　　
　　首先，切实理顺冶金监管体制、健全冶金安全执法体系。如今，应建立健全国家立法、政府监管、企业负责和社会监督的冶金安全监管体制，从根本上解决政府与企业责任不清、管理与监督职能不分的问题。
　　
　　二是建立高效运作冶金安全机制。体制决定机制，机制决定活力。冶金安全工作应建立安全生产综合监督协调机制、经济调控机制和安全技术支撑机制。经济调控机制是各级政府运用工伤保险等手段，通过预防、康复及赔偿等来实现安全生产的经济预防机制，安全技术支撑机制是各级政府借助科研机构及社会中介机构的帮助，使业主主动改善生产作业条件，控制事故风险达到本质安全化。如今，全世界有164个国家实施工伤保险，西欧各国的业主依法缴纳工伤保险费率与其事故伤亡率挂钩浮动，解缴率在0.5％～2.5％，各级政府引导企业自觉增加安全投入，强化本质化安全生产与效益双赢，实现企业长效安全。
　　
　　三是修订完善冶金安全法规、健全冶金安全法规体系。原冶金工业部曾先后颁布过18个行业安全法规和22个行业安全技术标准。由于受历史条件的限制，有的职业安全卫生方面的法规及标准尚不完善。现在随着新工艺新技术材料新设备被采用，但相关安全规程没有及时修订，实现与国家安全生产法规相互承接。特别是随着国家冶金工业的快速发展以及国家安全生产法律法规的陆续出台，急需建立科学规范的冶金安全法规及技术标准体系，以满足冶金安全生产需要，规范和指导各冶金企业在生产经营活动中的安全行为。
　　
　　四是实现生产安全的受控管理。各国在生产经营活动中的安全实践证明，要实现生产安全，必须是物防、技防和人防并重。安全物防是基础，安全技防是手段，安全人防是根本。例如西欧各国的建筑施工作业，从施工方案、施工机具、施工人员及其他各个方面都周密地落实安全措施，使生产安全处于受控状态。
　　
　　五是发挥行业协会等安全中介组织作用，健全冶金安全技术支撑体系。2001年，在国家安监部门的指导下，冶金行业成立了全国大钢安全协会。之后，该组织较好地组实现了协调冶金行业安全技术标准规程，组织开展冶金行业安全专项检查等活动，并组织推广冶金行业安全生产经验，规范冶金行业安全信息交流，组织专家参与政府对冶金行业的安全督察，发挥了冶金行业安全对政府的专业技术支撑作用。因此，各级政府部门应因势利导，进一步支持发展各级各类冶金行业协会，并赋予行业协会作为安全中介组织协助政府抓好安全生产的职能，成为政府对冶金行业实施安全监管的支撑力量。
　　
　　六是建立和完善冶金行业安全监管队伍。各级政府安监部门应根据行业安全工作的要求，及时调整和充实监管人员，并做好其业务培训工作，使之拥有与其监管对象相应的专业知识和执法能力；要进一步加强冶金行业安全监管，督察冶金行业安全生产责任、安全制度建立、安全教育培训、危险源点监控、职业危害预防、隐患事故管理、应急救援工作等基础管理，大力推进职业健康安全管理体系建设，使冶金安全受控管理；要认真清理解决本地区新建、扩建、改建的建设项目安全“三同时”，建设项目验收手续未到规定的政府部门备案及验收不合格的，一律不得投入生产，从源头上解决冶金企业建设项目本质安全问题；要加强冶金企业重大危险源的监控，加强职业危害监控，加强劳务用工安全管理，持续抓好安全生产。