0 引言
我国虽然地域辽阔,面积位居世界第三,但是我国的人口却是世界第一,可用耕地人均 0. 09hm²,还不到世界人均的 1/2.在过去的十几年中,我国大力发展建设,使得耕地减少超过 0. 07 亿 hm²,人们对耕地的需求日益突显,人地矛盾日益尖锐.目前是中国工业化、城镇化、信息化和农业现代化四化同步发展的重要时期,为了缓解工业化、城镇化发展带来的日益突出的耕地供需矛盾,需要大力推进耕地整治工作,不断拓展建设用地空间,用持续的土地供应支撑工业化、城镇化持续健康发展.由于长期以来中国农田缺乏统一有机的规划,加上城镇化发展的加速,耕地地块形态破碎,耕地利用十分粗放,利用率不高; 耕地利用结构和布局不合理,产出效率低,制约了"良田良种良法"相结合的现代农业发展.先进农业装备只有解决了地块的进入性和可高效操作性问题,才能够发挥作用,解放劳动生产率.切实促进"农业增产、农民增收、农村繁荣",亟需大力推进耕地整治,补充耕地数量、提高耕地质量,巩固粮食安全基础,改善农村生产生活条件,降低农业成本以实现增产增收.因此,耕地整治与工程技术的共同作用,是快速提升现代农业发展的重要途径[1].
农村耕地整治包括: 一是对集体建设用地、宅基地和农民生产用地进行复垦; 二是统一规划、管理、建设基础设施和公共服务的相关配套系统.农村耕地整治涉及到耕地治理、复垦、开发、村镇规划、基本农田建设等各方面内容,是一项综合性的耕地利用与治理活动[2].
1 国外成功经验的启示
纵观世界各国发展现代农业的历史,走的都是提升劳动生产率、增强农业竞争力的道路.通过扩大经营规模,提高技术和装备水平,大幅提升劳动生产率,落脚点都是耕地整治.德国通过全面重新规划耕地、整顿和修建道路网、更新村庄、兴修水利以及各种土壤保护、自然保护和景观维护等措施,改善农林业的生产经营条件,合理开发利用耕地资源,保护乡村自然环境和景观,促进乡村基础设施建设,改善乡村生产、生存条件,保持进而提高乡村地区对居民有生活价值的吸引力[3].
耕地整治本质是有利于提高区域内耕地利用效率的农田交换和交易,并辅之以必要的工程建设行为,实质性地改变耕地条件.日本耕地整治后的田块最小在 0. 2hm²以上,一般是 0. 6 hm²以上[4].这是基于提高农业机械化使用效率的考虑.因此,我国耕地整治必须注意: 田块规划建设一定要注重规格和布置,田块不能小,适应适度规模农业机械化作业使用效率的要求.
我国南方农村的情况与日本当年搞耕地整治时的情形很相似: 一是耕地的细碎化和分散化; 二是耕地总面积不断减少,但撂荒耕地的面积却逐渐增加; 三是农业人口老龄化、青壮农业劳动者向城市转移; 四是用地矛盾十分突出,工业化和城市化发展用地大举向农村地区进军.日本通过法律法规建设、公众高度参与、提高土地整治综合效益等一系列措施,保障了土地整治有序运作.具体体现在: ①日本颁布了《农地法》《农业振兴地域法》《土地改良法》等.这些法律制度体系,有力地推进了日本土地整治工作的开展.②日本土地整治制定了周密的工作程序,并严格执行,保证公众的参与.在进行土地整治前,由土地整治区域中各村的村民代表和指导人员组成的委员会对规划方案、土地权属和地块调整方案等进行讨论和表决,经委员会 2/3 以上的成员同意后,土地整治工程才开始实施.③重视生态环境效应.日本开展的生态型耕地整治,不仅注重增加有效耕地面积,而且更注重通过耕地整治防治水土流失、土地荒漠化、土地盐碱化、土地污染、土地贫瘠化和土地损毁等问题; 重视耕地整治综合效应,1955 年日本颁布的《町村合并促进法》,促使日本村庄数量在 25 年的时间里减少了近 70% .通过土地整治有力地推动了日本的城镇化进程.[5]国外,还非常重视耕地整治新技术的研究,早在 20 世纪 80 年代,德国巴伐利亚州已普遍应用计算机数据处理技术,建立耕地整治信息系统( LE- GIS) ,将耕地整治的各种数据、图件和权属状况等资料储存于该系统中.[3]
2 农村耕地整治存在的问题
2. 1 耕地整治规划缺乏权威性和严肃性
科学编制耕地整治规划,是做好耕地整治的前提和保障,规划一经批准,必须严格执行.但目前缺乏有效的规划效能监督机制,存在随意修改、变更规划,缺乏规划的权威性和严肃性.
2. 2 缺乏法律制度的保证
目前指导土地流转和整治的法规只有《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等.土地整治在项目实施、工程招投标等方面,出现了一些侵害群众利益的问题,迫切需要出台一部土地整治法,依法推进土地整治[6].
2. 3 农民的动力不足
由于政府宣传引导工作不到位,基层群众缺乏对土地流转和耕地整治政策法规的理解,担心会失去耕地承包经营权,进而失去生活的依靠,甚至一些已经脱离农业的农户和长期进城务工人员,普遍把耕地作为最基本的生活保障对待.这就决定了农民不肯轻易离开耕地,宁可粗放经营,甚至不惜使耕地荒芜、闲置,也不肯把耕地交出来.[7]
2. 4 缺乏技术支持
耕地整治不仅关乎耕地,还涉及生态、环境、经济与社会等各个方面,具有很强的技术性,需要有充分的技术支持,以防止因不当的耕地整治造成环境不可逆.一些地区在耕地整治后,忽视自然条件,缺乏对本地生态环境的保护; 农田建设千篇一律、忽视本地区农民需求和本地特色.[8]
3 农村耕地整治工作的建议
应紧紧围绕保护"18 亿亩"红线的耕地数量,提高耕地质量,改善生产条件,优化用地格局,促进农民增收,加速新农村建设和农业现代化建设.具体的建议体现为 6 个有利于.
3. 1 有利于增强粮食的综合生产能力
农村耕地整治通过改造开发低效用地、不合理用地和未利用地,增强粮食综合生产能力.对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦,在增加耕地的同时,建设高标准基本农田.集中连片推进耕地平整、农田水利、田间道路及林网等建设,应按照良种、良法和良田同步推进,有利于农作物的生长发育,有利于水土保持,满足灌溉排水要求和防风要求,便于经营管理,提高农业综合生产能力,保障国家粮食安全.
3. 2 有利于适度规模机械化作业
农村耕地整治按照适度规模生产的要求、连片3. 33hm2以上的规模和 0. 6hm2以上的田块,归并零散地块,鼓励农田向家庭农场和农业企业集中,提高农业生产的规模化、产业化和集约化,改变过去传统农业对耕地的粗放利用、经营模式,有利于田间机械化作业,提高农机使用效率,解放农村劳动力,提高农业生物技术和工程技术的现代化水平.
3. 3 有利于信息化动态监测管理
充分结合区域耕地整治工作的特点,运用最新的信息技术手段,研发区域耕地开发整治动态监测与管理信息系统.采用卫星遥感、无人机低空测量、GIS 等3S 技术、数据库技术和网络技术等高科技手段建立了区域耕地整治动态监测与管理信息系统.对项目区实施前、中、后的影像进行遥拍,通过不同时期、不同类型的数据对比分析,掌握项目实施的进展情况.对耕地开发整治进度进行动态监测管理,及时进行施工、变更、竣工以及绩效评价的综合分析,为国家、地方政府提供决策依据.
3. 4 有利于促进生态农业的发展
耕地整治是对耕地资源及其利用方式的再组织和再优化过程,是一项复杂的系统工程,其整理过程改变了地表生态系统,必然对生态环境造成影响.农村耕地整治必须遵循自然生态规律,从不同尺度维护和修复自然生态过程和生物链,提高生态系统弹性和生态服务功能; 通过自然资源保护、生态环境修复、生态网络和生态基础设施建设,保护生物多样性,提高乡村生态服务功能和景观价值.构建具有生物多样性保护、生态安全和美学价值的耕地利用空间格局[9].
3. 5 有利于发展特色经济作物
由于作物生长对土壤、地形、气候等立地条件具有选择性,不同土地环境的作物生长具有差异性,对于经济作物尤其不能盲目用一种耕地标准,针对区域特色经济作物进行适宜性评价显得尤为重要.采用历史经验和建立先进的评价模型,对某个区域的耕地进行适宜性定量化评价.在深入开展耕地适宜性分析基础上,做好各类用地结构和布局的规划设计,因地制宜地进行耕地的功能布局和综合优化,促进农业生产结构调整.
3. 6 有利于加快新农村建设
农村耕地整治应有利于农村综合整治,完善配套设施,改善人居环境,改造旧村、建设新村,形成农村人口向城镇和中心村集中,产业向集聚区集中,耕地向规模经营集中的新农村格局.同时,可改善农业生产条件,促进农村富余劳动力转移,促进农民收入持续增长,加快新农村建设[10].
通过推进农村耕地综合整治工作、惠民富民工程、新农村建设相结合,收到了"一石三鸟"的成效[11].开展农村耕地整治,人们对耕地应有新的认识,耕地到底该怎么用? 人往哪里去? 农业设施如何布局? 只要我们有科学规划、法律保证、技术支撑,真抓实干,农村耕地整治将给我们带来巨大的生产力.
通过建立保障农业和粮食安全的耕地利用工程科技支撑体系,完善耕地保护体系、管理体系、支撑体系的建设,突破一批良田建设、保育与管控技术,建设一批高标准良田实验基地,落实《全国土地利用总体规划纲要( 2006-2020 年) 》目标任务.到 2020 年初步形成耕地利用工程现代技术体系及耕地提等增长综合技术体系,建设"3 ~ 4 亿亩"优质良田,更好地服务于高产、优质、高效、生态、安全的现代农业建设,更好地服务国家粮食安全和社会经济发展.
参考文献:
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[4] 郧文聚. 鸟瞰日本土地整治[J]. 资源导刊,2011( 6) : 48- 49.
[5] 袁中友,杜继丰,王枫. 日本土地整治经验及其对中国的启示[J]. 国土资源情报,2012( 3) : 15 -19.
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[11] 国瑞. 农村土地利用新篇章---新时期农村土地整治的历史使命[J]. 中国土地,2011( 6) : 1.