电子民主构建的条件分析

　　

　　摘要：电子民主的构建是一个长期且艰巨的过程，需要在硬件、软件、环境及人件各方面进行充分准备。信息通讯技术提供技术支撑，政府治理变革创造软件条件，网络公共领域的构建、公民社会的壮大营造着良好的社会政治环境，积极公民的培育是电子民主构建的基础条件。

　　关键词：电子民主；SHEL模型；信息技术；电子政府；公民参与
　　
　　电子民主(electronie democracy，即e-democracy)是近年来随着网络的发展从西方引进的概念，相关的概念还有数字民主(digital democraey)、赛博民主(cy-berdemocracy)、远程民主(teledemocraey)等，这些概念可以统称为电子民主。它是以发达的信息技术、网络及其相关技术为运作平台，以直接民主为发展趋向，以公民的全体、主动、切实参与民主决策、民主选举等民主运作程序为典型特征的一种民主新形式。电子民主借助于信息通讯技术和网络技术，通过公民更切实、全面的政治参与，保持了民主的本质理念，这是电子民主特征的核心所在。特别是当传统代议政治及大众媒体无法充分发挥原有功能时，电子民主似乎是另一种势在必行的民主新方式。然而，电子民主的实现是一个长期且检举的过程，需要做各方面的准备。
　　
　　SHEL模型最初由英国学者爱德华(Elwyn Ed-wards)于1972年提出，1984年霍金斯(Frank H.Hawkins)对其进行了改良。SHEL由Software(软件)、Hardware(硬件)、Environment(环境)、Liveware(人件)的首写字母所组成，其中，人件是整个模型的中心，系统的其他要素必须适应、配合这一中心。系统的有效运转不仅仅取决于个人要素，还取决于人与其他要素的和谐互动。电子民主的构建是一个系统工程。本文运用SHEL模型，从硬件、软件、环境及人件等四个方面分析电子民主构建的条件。
　　
　　一、信息通讯技术：电子民主构建的硬件平台
　　
　　约翰·杜威指出：“每代人必须为自己再造一遍民主，民主的本质与精髓乃是某种不能从一个人或一代人传给另一个人或另一代人的东西，而必须根据社会生活的需要、问题与条件进行构建。”20世纪晚期以来，信息通讯技术的普遍应用使传统代议制民主的弊端日益显露，对民主的发展提出了更高的要求，同时也为电子民主的实施提供了日益成熟的硬件平台。
　　应对电子民主的要求，政府必须推动信息产业的发展，积极把信息网络技术运用于政治领域。一是要加快信息基础设施的建设，推动信息产业科技创新与研究开发，加速整个社会的信息化进程。尤其要加大对不发达地区的投入，普及电脑和网络技术知识，缩小数字鸿沟。完善有线宽带网的基础架构，落实公共场所如街道社区、公共图书馆等网络终端设备的采购及建设维护。拓展无线移动通讯网，开发升级多媒体技术，促进计算机、有线电视和电信“三网融合”，为信息沟通及公民参与提供有效的服务通道和技术条件。二是利用信息技术建立电子政府，为电子民主的运转搭建平台。电子政府是基于因特网构造的网络化政府。它的缘起既是信息技术进步的必然结果，更是政府再造的理性选择。具体来说，指的是应用信息通讯技术打破传统行政机关的物理组织界限，重组整合及贯通政府部门流程，改善公共服务，增强公共参与、政务公开和民主程度，促进政府办公自动化、电子化、网络化和信息资源的全面共享，提高公共管理效率、公共决策的科学性，最终实现以公众为中心的虚拟政府。
　　电子政府的架构包括应用系统开发、部署、运行和管理的环境及相应规范，具体包含内网平台、专网平台、外网平台、数据库、门户网站和各种电子业务系统等。一方面要提高政府办公自动化水平，把知识管理应用于电子政府，普及比如电子公文交换、政府决策分析支持系统、报表汇总统计分析等电子系统的使用。加强政府内部局域网建设，整合信息资源，保证政府各部门的共享合作，由内到外进行辐射式发展，逐步实现跨部门、跨地区的协同办公。另一方面致力于政府门户网站的发展规划，做好政府网站的应用开发、更新维护、内容定位、安全保密、宣传运营等工作，提供面向公民的各种服务，如信息检索、电子税务、电子招标，建立政务论坛等方便政府与公民之间的协商沟通。
　　电子政府并非是简单地将现代信息通讯技术引入和应用于公共行政的问题，而是要将技术因素和政治因素、工具理性和价值理性、硬件建设和软件建设等有机地结合起来，构筑适应时代发展要求的民主政府、服务政府和责任政府。
　　
　　二、政府治理变革：电子民主构建的软件支撑
　　
　　信息技术是政府创新的驱动器。但如果只是机械地将信息技术植入政府现有的组织和流程中，而不是利用信息技术对政府进行“再造”，只会削弱信息技术的价值。信息技术的价值不是来自技术本身，而是存在于信息技术创造的新的实践过程中。面对信息社会的机遇和挑战，我们必须重塑政府治理体系，不断提高政府治理能力和治理水平，以更好地服务社会和公众，从而推动民主进程。政府治理变革为电子民主提供必要的软件条件，不仅包括行政法律规范制度的保障，还涉及到政府职能转变、行政权力重新配置等方面，是一项多因素合成的系统工程。
　　1、电子民主需要政府法律规范和制度保障
　　作为发展中的新事物，电子民主的构建迫切需要政府的法律规范和制度保障。信息通讯技术为电子民主提供了技术支撑，但技术不是终极目标，也并非万能的。技术上的缺陷不足将留待专业人员研发处理，处于中心地位的民主则需要从制度上加以规范保障，引导其健康良性发展。
　　政府必须切实把电子政府建设和电子民主发展纳入法制轨道，加强与互联网相关的信息法律和制度建设，进行网络立法和制度创新，对网络自由的限度、保护隐私、网络道德和知识产权等一系列问题做出规定。保护合法论坛的生存和发展，鼓励合法政治博客的创建，保证公民话语表达的效果和力量，维护网络群体自己的生存和发展，调整网上发生的各种社会关系，使其沿着有利于社会政治进步、符合全人类发展的轨道前进。只有这样，公民才能真正享受到民主权利和信息自由权。这些既是民主发展的必然要求，是民主的体现和保障，同时也是法治社会的必然要求。
　　2、电子民主要求政府权力从集权走向分权
　　传统金字塔式集中、刻板的信息传输和解决问题的机制经常表现出反应迟滞和不灵活等弊端，它已经越来越不适应飞速发展的信息网络社会，跟不上民主化进程的步伐。信息技术的发展，将促使社会的阶层结构、权力结构、政府组织形式和政治活动方式发生变化。电子政府对传统官僚体制的高度集权形成了巨大冲击。因为网络是一个没有边界的世界，它提供了一个无中心的自由领域。信息和权力不再垄断于政府官僚手中，这意味着原有的官僚制集权模型被打破，将更多地实行分权，把权力由政府还给社会、还给公众。
　　政府应加快行政体制的改革，推动组织由金字塔式的垂直结构向纵横交错的水平网状结构转变，实现组织结构的扁平化、民主化。这要求政府适时向子系统、向地方、向社会分权。同时，政府要转变职能，减少管理层次，精简机构，提高效率，更好地为公众服务。电子民主要求政府改革等级集权制的官僚科层组织，实行分权管理。
　　3、电子民主要求政府信息公开和过程透明
　　政府信息公开是民主政治的基础。电子民主在网络资源的运用上能否让公民充分获知政府信息，民众与政府能否有效互动沟通，以及是否得以作为自由、公开表达意见的公共领域等要件，均是实践电子民主的重要条件。
　　政府信息公开是指政府部门通过多种方式公开其政务活动、信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用其所控制的信息。在信息时代，各种形式的权利都依赖于信息，对信息的了解和掌握成为民众参政的生命线。政府信息公开是保证公民在知情前提下实现民主权利的需要，也是对政府透明度的基本要求。电子民主的实现要求政府信息公开和政府过程透明，促进政府信息资源的流通与共享。政府应重视建设具有整合性、示范性的公用电子资料库，包括经济、贸易、科技、环境等各个领域，各部门应在最大范围内提供可利用的信息资源。不仅政府的职责范围、行政程序、政策制定、公共开支等信息，而且政府制定各种法规政策的原因、目的、决策和执行过程等公众关心的信息都必须通过网络及时向公众发布，扩大公民的政府信息拥有量，避免因信息不对称造成的非理性判断行为，促进公民有效参与，并对公共管理过程实施有效的监督。同时保障公民的权利，维护公众的利益，强化民主政治，增加权力行使过程中的透明度，有效遏制腐败。
　　4、电子民主要求公共政策的民主化科学化
　　民主要求一切权力属于人民。民主政治不仅要求政府信息公开，公民知政，更重要的是与民众切身利益相关的公共政策的民主化科学化。电子政府的发展，扩大了社会民主政治的内涵，拉近了决策者与参与者、服务提供者与服务接受者之间的距离，政府决策过程的公共参与和民主公开成为了一种必然的选择。
　　电子民主的实现要求政府决策的民主化科学化。利用网络技术改变政府传统的信息传送模式，通过搭建信息网络平台，把政府运行所需要的信息迅速及时转化为决策和管理的依据，将政府的机构设置、决策程序、运行方式纳入技术控制的范畴，从而保证政府决策与管理的科学高效。另一方面，公众可以借助网络多渠道地将信息直接传至决策层，减少不必要的中间层级，避免信息在传递过程中的失真，使公众的意愿得到更加真实的反映。同时，政府还可以利用网络进行民意调查测验，开展听证咨询，最大限度地集思广益，广泛吸纳民众意见，提高政策的合法性、公共决策的质量以及公民对公共政策的理解。
　　
　　三、网络公共领域：电子民主构建的环境营造
　　
　　民主作为一种社会活动形式，总有相对固定的公共空间作为社会活动和相互交流的领域和环境。随着网络技术能力和覆盖面的持续扩大，进入网络空间的公民将越来越多。电子民主的发展、公众参政素质的提升必将形成对扩充公共领域空间的巨大需求。
　　根据哈贝马斯的理论，公共领域(Public sphere)指的是一个国家和社会之间的公共空间，市民们假定可以在这个空间中自由言论，不受国家的干涉。通俗地说，就是指政治权力之外，作为民主政治基本条件的公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间。公共领域的功能是，监督国家权力并影响国家的公共政策，经过讨论达成的共识，促进公共权力的合理化。共识的形成，需要理性的讨论与言论互动。哈贝马斯在《交往行为理论》中，明确使用“沟通理性”(comnmnica－rive rationality)一词作为公共领域理性论述的原则。他认为理想的沟通模式是由下而上的、去中心式的理性沟通，双方在对等立场上进行的双向互动沟通。
　　信息时代的网络能否形成真正意义上的公共领域，宽泛意义上的网络空间的建立是否意味着理想话语环境的实现，或者网络公共领域存在与否的问题一直都遭到质疑。但从客观上来说，网络具有公共领域存在的空间，为公共领域的形成创造了得天独厚的条件。瑞恩高德(Howard Rheingold)在《虚拟社群》(Vit-tual Community)一书中表示，计算机媒介沟通《Com-puter-Mediated Communication，CMC》具有强大的民主传播力量，它将挑战现存政治阶层，打破政治结构对强有力的大众传媒的垄断，重振因商业化、社会化等因素分裂而衰落的公共领域，将网络视为一个“没有奴隶的雅典城”。

作为信息和意见传播的平台，传媒在公共领域中承担着重要的责任。在哈贝马斯那里，理想的传媒应该可以提供开放的公共论坛，尊重弱势群体的发言空间，呈现多元化的报道，以彰显公共领域的精义及多元社会的理念。信息时代网络的普及使“理想沟通环境”平台的搭建从纯技术角度来讲具有了某种可能性，它符合理想公共领域建构的两个内部条件：广泛参与和理性沟通。以往大众传媒包括报纸、电视、广播等只能铺陈各种意见，而网络最大特征就是互动，更多的网民可以不受种族、性别、国籍与年龄限制参与讨论。基于网络媒体构建的网络公共空间在一定程度上是对物理空间内公共领域的延伸或变形，它与传统的公共领域相比概念更加多元化。
　　当代网络公共领域的形式主要以论坛(Forum)和博客(Blog)为代表。尽管它们与哈贝马斯公共领域的理想模型相比仍存在较大差距，但总体而言，从外在形态上看，作为网民公共辩论的场所，具备了公共领域的三个基本特征：参与主体是由私人组成的公众；公共领域为参与者们提供充分讨论与沟通的公共场所；参与主体能够无拘束地进行批判性讨论。与面对面的参与讨论相比，透过信息与通讯科技的计算机中介传播，互动讨论可以更加理性、更具逻辑性。网民从自己的私人经验出发进行讨论，较少地受到政治宣传的影响，更容易发表批判的观点。并且，网络的虚拟性使得人们更容易挑战权威，而不是随声附和。网民的讨论一般会形成一个大致的舆论方向，而有时观点的交锋也会让参与者获得思想上的启发，推动问题的深层次发展。网络论坛还有刺激公共议题辩论与对话的潜力，借此可促使公民意识的觉醒与公众参与。
　　此外，理想的公共领域决不仅仅是一个言论平台，其最终目的在于对公共权力展开批判，进而影响公共权力机构，在决策时充分考虑公民的利益。由此可见，公共领域的成熟形式应当是社会成员参与和影响政府决策，并与国家形成良性的互动关系。在数字化生存的今天，公众通过网络社区的自由讨论和交流，形成包含公众利益要求、思想观念、价值取向的公共舆论，并且通过一定的渠道进入决策系统，或者作为影响决策的外部压力。
　　以网络媒体为平台的公共对话及其建构的公共领域首要的基础，是公众对公共事务有各种形态的价值观取向，公众可以自行表达或支持某一观点来参与社会决策或为其提供参考。其次是应该保证媒体只是一个属于公众的平台，权力及资本对公众舆论的形成不构成任何干预。网络公共领域的构建需要全社会的协同合作，需要来自国家与社会的双重努力。一方面，国家要为公众提供进入话语空间的途径。哈贝马斯强调，在理想的民主政治下，国家在法律制约下只能承担公共领域的担保人角色，是保障自由的权力机关，而不能干预。国家应该以加强网络行政法制监管为突破口，从规范网站建设与运营活动人手，着力构建以政府为督导主体，以网络法律规范为依据准则的管理框架体系。制定明确的法律法规或者管理条例，在制度上保障促进网络社区的健康自由发展，为公民提供广阔的多维度的言论空间。除此之外，当前政府决策的形成更多依赖专家智囊团：网络言论并未成为主要的决策参考坐标，所以还要加快形成通过网络采集公民言论意见并最终进入决策系统的有效机制，真正发挥网络公共领域的功能。
　　另一方面，媒体和公众也应当提升社会责任感。网络媒体要充分重视网络公共领域的建设，进行科学合理的议题设置和舆论引导，以利于深入讨论问题，也容易达成共识，防止使网络变成一个只发泄个人心中不满的非理性空间，而是成为促进社会进步的思想宝库。要不断激发人们关注公共事务的热情和提升人们参与公共事务的能力，使公共领域形成与国家政权既相对独立又相互依存的关系，形成能够真正代表公众的社会舆论。加速各种文化的传播和相互吸收、融合，发展新的文化——网络文化，促进新的公民社会的发育和发展。
　　
　　四、积极公民参与：电子民主构建的主体培育
　　
　　人件是SHEL模型的主体，人的领导、管理、交流、合作等关系对系统的运转尤为重要。在电子民主的构建中，积极公民的培育是不可或缺的要件，因为人是技术的掌握者和运用者，对模型中硬件、软件及环境条件的建造以及相互之间的关系具有决定性作用。一方面，需要扩大公民参与，加强公民信息教育。另一方面，需要提升官员领导能力，重塑官民关系。此外，还应进一步发展壮大公民社会。
　　1、扩大公民参与，加强信息教育
　　公民的知情权和参与权是实现民主的两大基石。网络技术的实时互动与异步传输并举的功能从根本上打破了原有公共领域的组织界限，使传统的公民参与模式发生了重大的结构性变化。“在线参与”将成为信息时代政治活动的主要方式之一。
　　基于电子政府的运转平台，政府信息的公开有助于强化公民的知情权，鼓励公民积极参与政治生活，为公民参与提供有效的技术手段。政府要有意识地培育社会力量，推动有效参与系统的完善，拓宽参与渠道，保障利益表达机制的畅通。一方面是建立各级政府网站，为公民提供信息和一站式服务，提供可用的电子邮件链接和政务论坛，方便公民与政府官员的沟通交流。另一方面则是利用网络信息技术大力开发多样化的参与形式，比如电子民意测验、电子竞选、电子投票、电子市政厅会议等，使参与范围扩展到所有能使用网络终端的公民，提高公众的参与兴趣，增强公民参与的实效性和有效性，强化公民参与的广度和深度。
　　公民的文化素养、政治意识、政治能力是实现公民有效参与的基本条件。一是要加强公民的信息教育，提高他们的信息化意识，培养新时代的掌握电子技术的公民。普及社会公众的信息技术知识，提高他们对获取政府信息和接受服务的能力。高度重视信息社会的公平问题，政府应当积极致力于消除“数字鸿沟”，使得每一个人都具有获得政府信息的权利和能力，从而公平参与政府的管理。在实践上提高公民参政议政的能力，培养公民行使民主权利、基层自治和民主管理的能力。二是要为公民营造宽松的政治生活环境和良好的舆论文化氛围，培育公民意识。当代社会文化的多元性和思想的开放性已经日益成为人们选择传播媒介的主要方面。公民通过参与网络社区获取信息和帮助，寻求一种归属感，在心理上满足自我认知。网络上自由、平等、民主的交流方式也逐渐为他们所接受并对他们的思维方式和价值观念产生影响。因此，必须重视公民责任意识、宽容精神、竞争意识、自律意识等的培养，使公民确立自身作为思想主体的独立性和自主性，实现从臣民到公民意识的转变，塑造电子民主需要的积极公民。
　　2、提升领导能力，重塑官民关系
　　信息时代对政府行政人员尤其是领导阶层的素质和领导能力提出了更高的要求，这也是实现电子民主的一个重要保证。同时，电子民主还要求政府摒弃以往“自上而下”单一单向的信息传输模式，更多的是建立公民“自下而上”的信息反馈与意见表达机制，重塑公民与政府之间的良性互动关系。
　　由于信息网络技术的普及应用，政府部门中部分公务人员的既得利益或权力范围势必受到威胁和限制，必然导致这部分人员对新技术的抵触和排斥。如果政府行政人员特别是领导阶层在观念上抵制阻碍信息技术的运用，那么必然导致政府实际运作的低效和停滞不前，这显然与社会政治发展和民主进程相背离。构建电子民主，对政府行政人员的思想观念、知识结构、应用技能等都提出了严峻的挑战。国家有关政府部门要尽快建立政府首席信息官(chief InformationOfficer，CIO)制度。政府CIO应该既是熟悉政府业务的业务专家，又是精通信息技术的技术专家，还是懂得现代管理的管理专家，并且善于以系统工程的思想方法，将部门信息化战略与部门工作部署紧密结合在一起，负责本部门或本地区的政府信息资源管理、信息化项目监督和评估、信息系统运行维护等工作。电子民主的发展需要政府官员和民选代表，积极更新观念，树立创新、竞争、民主和以民众为中心的理念。同时加强政府公务人员的信息知识和网络教育培训，增强行政人员的信息化意识，提高他们的行政能力，这对于保证电子公共服务提供端的顺利执行是至关重要的。电子民主是一种双向、互动、直接的民主，政府公务人员应积极利用网络技术提供的条件，熟练进行网上办公，开辟与公民沟通的电子民主渠道，设立网站论坛和个人博客，主动与公民进行沟通，倾听公民的意见，坦诚、平等地与公民对话。
　　信息时代，互联网架起了政府与公民之间沟通的电子桥梁。网络的交互性特征使公民与政府的沟通具有了双向互动性，有助于回归苏格拉底时代真正的“对话”。电子民主需要在政府信任和公民参与的基础之上重塑官民之间的新型关系。电子民主下的政府不应该是治民或为民做主的政府，而是为民服务，通过网络为社会提供便捷、周到的服务，朝着“24小时”、“自助式”服务的方向发展，从而实现真正的“民有、民治、民享”。电子民主需要的官民关系也不是对立的、矛盾的“治”与“被治”，而是协商合作的双向互动。公民通过网络参与公共政策的讨论、协商，通过与政府官员的电子邮件来往，甚至是网络论坛上的直接对话，对社会政治现象进行评议，从而影响政府决策、政府行为、政治过程。政府官员借助互联网直接倾听到人民呼声，了解群众意见，采纳合理建议，保证公民作为国家主人的合法权益。
　　3、发展壮大公民社会
　　实行民主已成为世界性的潮流，公民社会在推动民主的潮流中发挥着重要作用。一个强大的、活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动，并对公民的需要更快地做出反应，因此公民社会的成长壮大已经成为民主化的一个重要动力。公民通过参与各种志愿性社团组织所形成的互惠、信任、合作等规范，正是维系民主和促进发展不可或缺的社会资本。
　　从社会学的意义上说，公民社会(Civil Society)包括各种非政府组织、慈善机构、社区团体和私人基金会等。民主治理和全球化的发展迅速扩大了全球公民社会的规模、范围和能力。信息化的来临使网络作为第四媒体，一方面赋予既有公民组织和社会团体网络在线的新形式，另一方面也催生了一种新型的社会群体形式，即虚拟社群。它是围绕着共同利益或目的而组织起来，在网络虚拟世界进行共同活动的集体。网民可以按照自己的兴趣爱好或意愿，登录任意网络社群站点，注册成为其中一员，对社会现象、政治事件等发表意见。形成公众舆论，以期对政府行为和政治过程造成影响。网络社群近几年的发展趋势表明，公民社会所折射出的普通民众对公共权力制衡的力量是不容忽视的。
　　公民社会的存在是一个国家实行市场经济和民主政治的有利条件。公民社会与民主化之间是双向互动的良性机制，公民社会能促进民主化的发展，民主化也有助于推动公民社会的建立、发展与完善。所以，电子民主的实现需要大力培育和壮大公民社会，扶持代表各阶层利益的社会团体并扩大其影响。
　　总之，电子民主的实现任重道远，需要在硬件、软件、环境、人件各方面进行充分准备，各要素之间必须加以协调整合，尤其重视人件在引导创建硬件、软件、环境条件中的主导作用，才能发挥最大效用。除了以上条件外，现实社会文化、历史传统、政治经济发展状况等则是电子民主构建的制约因素。电子民主的构建既有广阔的前景，也存在不容忽视的风险。尽管对电子民主的前景还存在着争议，对于21世纪的政府来说，电子民主的主要问题不是探讨技术能否推动民主，而在于如何创造具体条件，为电子民主的构建开辟道路。