中国电信持续健康发展亟待解决的问题

　　 2001年12月11日，中国正式成为WTO的成员国。随着经济一体化进程的不断推进，国际竞争国内化成为必然趋势，国内各产业、各部门都面临着许多前所未有的新机遇和新挑战。电信业是关系国计民生和信息安全的重要部门，是推动经济发展的先导产业，为进一步推进电信体制改革，全面适应WTO《基础电信协议》下的新形势和新要求，维护正常的电信市场秩序，确保民族通信运营业的持续、健康、快速发展，我们认为，下面几个方面的问题亟待解决。

电信立法进程须加快

电信改革需要《电信法》

纵观世界各国电信体制改革的历史，我们不难发现其中的规律，各国都是从电信立法入手，在法律规定的框架内按照法律规定的程序进行规范的变革，让改革有条不紊地分步实施。美国、英国、日本及欧盟成员国概莫能外，他们的电信改革也因此在一定程度上获得了成功。

我国目前的电信体制改革没有专门的基本法可以遵循，主要依靠政府的行政决策。政府部门试图在体制改革完成以后，通过立法解决出现的问题和矛盾。这种做法虽然有着决策迅速，易于在短时间内推广的特点，但是由于没有公认的理论基础，没有明确的目标，既不能保证尊重法律权威，也不能确保遵循市场规律，使得改革中的电信企业和其他电信运营商感到茫然。

将改革程序、举措和目标法律化的过程，就是一个多方面人员参与、各方面利益平衡的过程，涉及整个电信行业兴衰的改革。不经过这样一个过程，难免因为某些局部利益使得整个改革出现偏差。2001年，中国电信首次出现了增量不增收、收入急剧下降、增速显著放缓的情况。虽然固定电话放号数量再创新高，累计新增电话用户3500万户，固定电话用户总数达到1．79亿户，但中国电信的收入增长不明显，收入增幅显著下降，仅为5％，较上年下跌13个百分点，不仅大大低于中国移动20％、中国联通58％和整个通信行业14．7％的增幅，而且低于国内生产总值7．9％的增幅。这是中国电信从1984年以来首次低于国内生产总值增长速度。在各行各业增强企业竞争能力，迎接WTO挑战的时候，这种局面亟待扭转。

电信竞争呼唤《电信法》

经过多年的改革，我国的电信行业已经市场化了，竞争的电信市场已经形成。市场经济就是法制经济，各个主体、各个方面的经济关系和经济行为都要遵守法律规范，一旦出现纠纷，一般也要通过法律手段予以解决。从管理的角度看，市场经济条件下，法律手段是最强有力和最常用的手段，行政管理、政府干预逐步淡化成为辅助手段是必然趋势。从市场主体的角度看，法律法规则是各自利益的强有力保护手段。

目前正处在电信体制改革和转换的时期，电信法律法规的缺乏和管理力度不一造成了市场竞争秩序的混乱。例如IP电话卡市场的无序竞争，异地卡、折扣卡充斥市场；电信增值业务市场无证经营、多头管理现象共存；价格战与互联互通的限制战此起彼伏等等，不胜枚举。

根据我国政府对入世所作的承诺，中国电信市场将在6年时间里逐步走向全面开放，民族电信企业面临着对手更强、范围更广的新一轮竞争。如果没有一部完善的法律来规范国内的电信市场，将直接影响到国际电信合作及境外电信企业与中国电信企业在中国本地的竞争、合作与往来，直接影响国内电信业的有序发展。为处理好国家、企业、消费者的关系，体现公开、公平、公正的原则，必须制定一部兼顾各方面利益，保证竞争秩序的《电信法》。

法制建设需要《电信法》

从我国的立法实践来看，每一个行业都需要根据行业的实际情况制定并由全国人大颁布一个基本部门法，例如《铁路法》、《公路法》、《电力法》等等。而2001年全国电信业务收入预计完成3500亿元，电信固定资产投资完成2460亿元，总资产超过1万亿元，电话用户达到3．24亿户，全国电话普及率达到25．3％。这样一个规模庞大、涉及千家万户的行业，又是新世纪知识经济的代表和推动器，却仅有一个层次较低的《电信管理条例》而没有一个强有力的法律保障。这与党和人民“依法治国”的要求就有相当的差距了。

WTO规则对电信立法的要求

加入WTO以后，我国电信监管要符合《基础电信协议》及《第四议定书》、各成员方提交的承诺表、最惠国待遇豁免单和《关于电信管理准则的参考文件》的要求。其核心是在客观公正的基础上、无差别地向缔约方承诺部分或全部开放国内的基本电信服务市场。最惠国待遇原则、透明度原则、国民待遇原则、市场准入原则是《基础电信协议》中的四项根本原则。根据这些原则要求，在入世以后，我国电信监管的形式和内容都要发生新的变化。

2000年9月底颁布实施的《中华人民共和国电信管理条例》和日前出台的《外商投资电信企业管理规定》反映了当代通信和信息技术进步的要求，考虑了国际接轨，但由于种种因素所限，还有许多不尽完善的地方，如在促进“三网融合”、独立管制机构、普遍服务等方面都没有予以进一步明确，其法律效力和层次方面仍然需要上一个台阶。因此，应当加快制订以《电信法》为核心的信息通信业管理和管制法规，充分体现出电信改革精神，既符合国际电信立法的潮流与趋势，又立足于本国国情，具有一定的前瞻性，促进电信市场与国际接轨，为电信业的发展提供良好的法律环境和有效的法律保障。

规范管理和放松管制都需要《电信法》

在电信竞争日益激烈的形势下，对电信市场的管理必须规范。而一个完整全面的《电信法》则是规范管理的前提。1996年美国《电信法》出台以后，打破了市场进入的界限，引发了国际电信管制宽松化的浪潮。WTO《基础电信协议》进一步推动了各国放松对电信的管制，其体现是政府从直接对企业行为的管制，转为导入竞争机制，调整市场结构。同样地，放松也必须建立在完备的法律基础之上。所以，尽快制定《电信法》就成了当务之急。
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不对称管制亟待取消

国家信息产业主管部门对中国电信实行的不对称管制是方方面面的，从原来的拆分方案、资费结构和水平、管制内容到业务范围不一而足。

例如：通过几次剥离，中国电信原有的业务范围大大缩小了，寻呼、移动业务等都不能够再经营了；在与中国移动分营的时候，中国电信承担了巨大的人员和债务包袱，才成就了移动公司的优良人员和资产结构；固定电话的资费水平远远低于移动电话的资费水平；在降低因特网业务资费一项中规定，互联网服务提供商可针对不同用户需要和市场状况，自行制定网络使用费（即上网费）标准，只要报各级主管部门备案即可。但是，由于中国电信集团公司有接入网的优势，其网络使用费则须报信息产业部批准。

一段时期内对处于主导地位的中国电信实行不对称管制，从推动整个行业发展角度上看，毫无疑问是正确的。但是，中国电信的市场份额降低到何种程度，市场竞争到何种程度，才会取消对中国电信的不对称管制呢？我国的现行法律法规又没有明确的规定了。

按照国际通行做法，实际不对称管制并不意味着不给灵活政策：如法国ART规定，如果一个企业的互联收入超过其总收入的25％，就要对其实行不对称管制，而目前中国电信的互联收入只占其总收入的5％。如德国规定，“对于那些市场占有率超过33％并具有市场操纵能力的公司，如果它滥用其市场势力”，将对其进行指控并责令改正（这就意味着即使一个公司市场份额超过33％，如果不滥用其市场势力，仍不会对其进行不对称管制）。又如波兰规定，对市场占有率超过40％的电信企业，政府管制部门将要求其上报其资费。但目前对中国电信实施的不对称管制，如资费问题等，就限制得很死，这对中国电信开展话务营销非常不利。所以，在对中国电信实行不对称管制时，应该给一些灵活的政策。

另外，实施不对称管制，应该尽可能按市场规律优化资源配置，限制低效率企业进入市场。但从目前的情况看，资源并没有实现优化配置，很简单的例子就是目前各大运营商在电信网络上的重复建设。

在执行《中华人民共和国电信管理条例》时，不对称管制的现象也暴露无遗。对新兴运营商有利的互联互通条款立马得到细化、补充，而对中国电信普遍服务的补偿却无声无息。

这样不对称管制的后果，使得中国电信今年的发展速度低于国民经济的发展速度，农村信息化速度也相对放慢。

全业务经营是当务之急

在历经了从三个“倒一九”到不对称管制的政策巨大变迁之后，中国电信是在取消初装费、固定电话城市普及率基本饱和、通话资费水平低廉以及移动业务异质竞争激烈的情况下发展的，面临的困难相当多。

受资费调整影响，现有主营业务获利空间变小，新的收入增长点难以形成，企业的收入增长趋缓。以武汉电信为例，资费调整以后的2001年3－5月国际长话业务量月均增加了11％，而收入却月均下降了4．5％。出租电路收入自2001年1月资费调整后迅速下降，1－9月月均下降15．3％。

在中国电信的业务收入当中，本地电话业务增量不增收，不可能短时期内脱离当时当地经济发展的实际水平而单独大幅度增长；长途业务收入受IP技术发展的影响，正急剧萎缩；数据多媒体业务的增长幅度虽然较大，但是基数太小，一直不能够成为收入的主体；新兴的宽带业务受用户承受能力、网络基础、设备投入、应用规模以及产业价值链尚未成形的限制，在相当一个时期内也不可能成为中国电信新的业务收入增长点。

反观移动业务，其已经成为当今通信业发展的方向。由于移动通信具有随时随地通话、符合个性化发展方向的先天优势，网络窄带接入的无线化是电信网发展的战略趋势之一，移动电话业务在持续高速发展的同时，盈利能力也越来越强。而目前只有移动、联通两家公司在经营，已难以充分刺激整个市场开展多层面的竞争。因此，应该让更多运营商参与竞争，共同经营好移动通信市场是十分必要的。

中国加入WTO后，《基础电信协议》成为我国管理电信业服务和经营活动所必须遵守的游戏规则。外国电信公司将与国内有资格的运营商合作，经营包括移动通信在内的高效益业务，从而必然分流国有大型电信企业的利润。

要维护正常的电信市场秩序，确保民族通信运营业的持续、健康、快速发展，就必须保证各通信运营商能够在平等的基础上进行竞争，最基本的要求就是各个运营商能够经营相同的业务，展开同质竞争。

加入WTO，中国电信的发展遇到了前所未有的困难，但是我们不需要特别的优惠政策，只需要全业务经营这样一个平等竞争的基础平台。有了这样一个竞争的舞台，通过全体中国电信员工的努力拼搏，扎实工作，不断进行机制创新、管理创新和技术创新，就能够把中国电信发展成为能够体现中国电信业实力，具有一定国际综合竞争力的大型企业集团。
中国电信持续健康发展亟待解决的问题 :