一、政府采购电子化的意义
政府采购电子化是指应用最新的信息技术,通过基于互联网的电子采购平台进行政府采购活动的过程?政府采购电子化最显著的特点就是运用了信息技术,以计算机网络为媒介,打破传统采购方式的时间和空间障碍,为政府采购活动提供便利?我们可以把它理解为是电子商务和电子政务的融合,也可以叫电子商务在电子政务领域里面的应用?这种采购方式不仅带来了技术上的改变,更重要的是改变了传统采购业务的处理方式,增强了采购透明度,降低了采购成本,打破了地域限制,缩短了采购周期,提高了采购效率?
1.增强采购的透明度
“权力寻租”一般是指政府的各级官员或企业的高层领导利用手中的权力,避开各种控制、法规、审查,从而达到寻求或维护既得利益的一种活动?而在传统政府采购行为中,这种“寻租”更容易发生?首先,所有的采购环节都在系统上进行并保存在系统之中,减少了人为操作,实现了整个采购过程的公开透明,有效地防止了采购中“寻租”行为的产生,有效地抑制一些腐败现象?其次,减少了纸质文件容易出现的模糊、延误以及其他可能的人为因素等问题,实现了现代技术和政府管理的结合,使采购活动更加安全?最后,社会公众更加容易地通过网络获取有关政府采购的信息,起到监督的作用?审计部门可以跟踪监督,与传统采购方式相比,方便了调查取证?可见政府采购电子化所带来的廉洁有助于提高社会公众对政府部门的信任程度?
2.降低采购成本
电子采购,价格竞争更加透明,同时可以通过网络完成一系列采购程序,有时采购人员可以做到足不出户就可以完成采购工作,政府机构可以从文山会海中解脱出来,供应商也减少了出差时间和费用等销售成本,从整体上大幅度降低了交易成本和管理成本?据有关机构统计,政府采用电子采购可以降低5%～10%的直接采购成本,节约1%～2%的人员和办公费用?
3.打破地域限制,缩短采购周期
实行政府采购电子化,消除了地域限制,所有供应商都有平等机会参与全国甚至世界市场竞争,标准采购文件弥补了中小企业的专业缺陷?许多国家在政府采购电子系统中专门为中小企业和弱势群体参加政府采购开发了支持系统?使用计算机网络,采取网上申报、审批、发布招标公告等方式,将以前一个月的工作量几天甚至几小时内完成,大大缩短政府采购的周期?
可见,政府采购电子化开始成为政府采购改革的必然方向,也是克服传统采购不足的迫切需求?
二、目前我国政府采购电子化建设中存在的问题
(一)网站建设中的问题
1.政府采购网络建设标准不统一
由于政府采购电子商务化仍然处于进程之中,所以,我国各级政府、各地政府、各地政府的政府采购网站建设没有一个统一的标准,没有一个统一的规范?各级政府之间各自为政,各级采购网站从规划、建设到运行良莠不齐,极为混乱?这种混乱带来的结果就是网站重复建设,财政资金浪费严重?
2.政府采购网站建设结构不合理
我国政府采购网站结构不合理集中表现为,网站内容冗杂,没有针对性,没有发挥电子采购的功能?目前,我国各级政府机构建立的政府采购网站总体来看只处于信息发布阶段,仅仅是发布各种招标公告、中标公告、政策法规等,随意打开一个政府采购网,各种不相干的会议通知、转载的各类文件、针对某某领导发言的评论往往占据主要篇幅,要浏览采购的相关信息要费很大一番周折,而且查到的信息还不全面?真正实现政府采购过程电子化的数量极少,实现了电子采购的系统又存在分布零散、各自为政、缺乏统一规划的问题?电子商务采购网应该独立化,不应在承担电子商务采购功能的同时还掺杂着诸多的附加责任,可见,我国政府采购网站建设应该重视结构的合理性,使政府采购网站专门化、专业化?
3.政府采购信息共享渠道不畅通
由于我国电子政务是在各级政府不同部门中分别进行的,全国没有一个统一的电子化政府采购平台,没有统一的战略规划,各部门之间相互封闭,相当一部分已建成的电子政务系统模式不统一,各部门之间的各种系统难以兼容,信息资源难以共享,这些独立的、异构的、封闭的系统使得彼此之间难以实现互联互通,形成严重的“信息孤岛”局面,不仅浪费了大量的财力和时间,而且大量的信息资源不能充分发挥应有的作用?
(二)队伍建设中存在的问题
由于电子采购操作人员运用网络的能力要求比较高,原有的政府采购人才结构就很难适应发展政府电子采购的要求?对于采购人员来说,网上采购活动是一种全新的操作,要求管理人员不仅要熟悉国内外通行的采购方式,还必须具备较高的计算机网络专业水平及相关业务素质?如果缺乏采购管理的专业干部和业务人员,采购活动中难免出现采购程序不规范问题,缺乏计算机与网络的应用能力,电子采购活动就没有办法真正的进行?这些都成为阻碍电子采购实施的关键性因素?
1.采购人员缺乏专业知识
由于政府采购所涉及范围很广,既包括机关办公用品和设备,又包括建桥、筑路、能源交通等基础设施的建设,还包括技术、专利等无形商品和服务,所涉及的专业知识非常繁杂;而采购中心的人员基本上是从事财政工作的,没有能力对这些非常专业的要求做出判断?如果采购中心的工作人员无法正确理解采购人物品单中的含义,按照错误的理解发出购货信息,而供应商在无法和最终用户直接沟通的情况下,只能按照采购中心的错误理解来发货,会导致各方当事人之间的矛盾,影响采购人工作任务的完成?严重的会导致物品的闲置,资金的浪费?
2.采购人员缺乏专业技能
有些专业采购人员不能熟练使用计算机与利用网络平台工作,这就影响了政府采购电子化的进程,导致了政府临时抽调和招募了诸多的IT人士参与到政府采购之中?这种作法有它的有利之处,即便于专业人士参与到政府采购的电子商务化之中,加快政府采购电子商务化进程?但相较之下,其弊端也不言而喻?所谓“隔行如隔山”,在采购中会出现采购决策失误的情况,影响采购工作的完成?即便实行了政府采购咨询专家制度,也由于资金投入、沟通渠道和实际操作等方面的限制,政府采购中心(特别是基层采购中心)难以全面聘请所有专业的资深专家,而且聘请的专家也无法全程参与电子商务采购项目整个实施过程,对采购行为作出及时、具体的指导,从而导致了在某些政府采购项目中出现非专业人员盲目决策的现象?
(三)利用电子平台开展采购业务中的关口问题
所谓“关口”,即诚信关、支付关、物流关?我国的电子商务(无论是政府还是企业)都必须尽快跨越三个关口?过了这三个关口,可以说我国政府采购电子商务化就为自己赢得了快速发展的契机?
1.诚信关——诚信制度缺失
信用的缺失表现在很多方面:供应商价格违约、交货不及时、产品不合格、服务不到位或采购单位拒签合同、拖延验收等行为,这就需要一套覆盖全国的诚信体系约束各方的行为?但这种基于远程交易的诚信体系,显然远远超出参与企业的承受范围,而需借助于第三方和政府的力量?到目前,只有上海等少数城市建立了比较完善的地方性诚信公司,对公用事业交费、银行贷款等个人信用资料进行收集、处理?而在更多的城市,诚信制度还是一片空白,网上采购信誉度更是迟迟难以确立?
2.支付关——支付风险巨大
电子采购必须与电子化金融体系密切配合才能顺利完成,因此,采购企业需要分析目前的金融服务是否能够实现跨区域、跨银行的电子支付;目前可利用的支付手段有哪些,其安全性和可靠性如何;是否存在跨国家的支付与结算系统等?近几年,虽然国内银行逐步建立起各自的支付网关,依托于中国银联的第三方支付平台也纷纷搭建起来,但我国电子商务在线支付的规模仍处于较低的水平,而且多数代理银行职能的第三方支付平台由于可直接支配交易款项,越权调用交易资金的风险始终存在,大量支付的关键信息被不法者获取的可能性也大?在线支付的安全性仍制约着在线交易在更大范围内普及,也制约着政府采购电子化的进程表?
377;这使电子交易完成存在障碍?
(四)法律完善中存在的问题
政府电子采购是一种全新的商业交易模式,通过在数字化的虚拟市场中实现交易?尽管我国相关领域的立法工作较以前已有较大的进展,2002—2005年陆续有《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国电子签名法》、《电子认证服务管理办法》正式实施,对我国的政府采购电子化的健康发展起了决定性的作用,使得政府、企业、公众在网上的采购行为也有法可依;另一方面,应该认识到立法工作是一个循序渐进的过程,目前尚存在诸多问题?例如,目前我国还没有《网上招投标法》,网上的招投标还存在安全隐患?另外,我国目前还没有出台数据电文的效力、电子认证法律制度、电子合同法、网上申诉机制等相关的法律?这些问题如果没有在法律上加以明确的话,将会对在政府采购中推行电子采购构成制度性障碍?因此,建立健全与之有关的法律是发展电子化采购的首要任务?
三、推进我国政府采购电子化建设的措施
(一)在实践中完善政府采购电子化网络系统
1.积极创造条件,进行政府采购电子化的试点
我国建立电子化政府采购系统紧迫性强,任务艰巨,必须努力创造条件,积极推进?先易后难?熏以点带面历来是我们成功改革的必经之路?我国政府应在各级、各地区政府之间根据地域、经济差异挑选出地区进行电子采购的试点?应该积极借鉴深圳、珠海、上海等城市的成功经验,寻找适合试点的地区、适宜试点的政府,在成功经验基础之上进一步做好试点实践,为我国政府采购电子商务化的最终成熟奠定扎实的基础?
2.统一政府采购网络建设标准
电子化政府采购,主要是在不同的组织(如政府、企业、个人等)组成的系统平台上完成的政府采购活动?因此,各个政府部门之间、政府与企业之间、政府与个人之间所运用的系统平台应该是按统一的标准建立的?我国政府电子采购网站的目标很明了,那就是构建系统的政府电子化采购解决方案,实现政府采购各个业务环节的电子化,构建一个统一、共享的电子采购平台?按照统一领导、统一标准、统一规划、统一平台、统一组织实施的原则来执行?该系统如果建成,就可以在网上完成从申报到验收,从支付到物流全方位采购流程,同时,还可以在网上对协议采购履约情况实行全程监控和立体监管?在这方面韩国政府取得了显著的成就,韩国政府从建立政府采购系统之初,就致力于统一政府机构、采购厅、企业之间的电子数据交换系统?所以,我国也应该在发展政府电子采购的起始阶段,就统一电子采购系统的标准?
3.优化政府采购网站建设结构
政府采购网站的设计遵循由易到难、由小到大的原则?首先,政府采购网站建设要体现服务性强?最常见的是政策法规查询,不但提供基本的招投标注意事项,还有有关法律咨询、供应商、转包商名单、标准化文件样本,等等?采购网站一般还会提供市场咨询和辅助决策功能,同时注重与客户的双向互动?其次应侧重在线采购功能,这部分应为政府采购网的主要功能?在线采购的流程大致分为四步?首次登录用户须在网站进行注册;买方发布询价信息;匹配与报价;提供交易保障?目前,我国大多数政府采购网站已经能够从发布政府采购信息这项服务开始着手,逐步落实其他各项功能?比如,信息网上公开发布,逐步实现招标文件上网和网上下载?开展供应商网上注册工作,个别地区网上实时采购也在试行中?
4.疏通政府采购信息共享渠道
信息共享程度会影响采购公开性的程度,最终会影响到采购的公平性?“信息孤岛”的存在,已成为很多政府在信息化进程中必须解决的突出问题?信息资源的整合是一项系统工程,本身受到各种因素和环境的影响和制约?但有一点可以肯定,就是在规划阶段就必须开始考虑各方面的整合问题?国内权威专家认为,在基础信息的数据采集和数据整合过程中,必须考虑到政府电子商务平台的数据共享和互联互通,而不是到后期才开始调整,尽早进行科学的整合,其调整的成本就会大大降低?建立中央和地方各级政府之间畅通的统一信息网络系统,通过该系统的建设,为政府决策者提供国内外最新、最快捷、最全面的各种信息;统一政令;召开网上会议;进行决策咨询,方案选优;突发事件处理;各项政策、法规执行落实情况反馈等?
(二)在工作中建设适应采购电子化的队伍
1.加强采购队伍专业化建设
随着政府采购业务的不断拓宽,市场经济形势的不断发展,学习和更新政府采购知识,提高政府采购队伍专业水平势在必行?
第一,加强和扩大政府采购培训范围,实行分类培训?政府采购是一项政策性和专业性很强的工作,实行电子政府采购还需要工作人员熟练运用信息技术?因此,要大力加强对政府采购工作人员的培训,努力打造一支既掌握政府采购专业知识,又熟悉信息技术的高素质人才队伍,为政府采购工作提供人才支撑?在加强政府采购人员培训(管理人员和实际操作人员)的同时,要加强对采购单位领导、财务人员、财政部门一些人员、代理机构、供应商、政府公共事务和公益事业人员进行政府采购基本知识的培训,从而确保政府采购队伍的专业化、职业化?
第二,加强理论与实际相结合,实行现场培训?要在方式上采取多样化,使受训者从理论到实际、从感性认识到理性认识得到不同方面的收获?
第三,加强岗前培训和岗后的后续教育,实行重点培训?在加强政府采购人员的岗前政治思想素质教育的基础上,使他们熟悉党和国家的各项方针政策,拓宽他们的知识结构,从而培养出全面的、新型的政府采购人才,以适应政府采购工作的需要?
第四,应尽快建立适合现在和以后的政府采购培训制度和办法,实行持证上岗,推行资格认定制度,将政府采购师资格认证体系尽快建立起来?
2.提供广泛深入的咨询专家支持
无论是原有的传统性政府采购中心人员,还是后期填充到其中的“半路出家”原从事IT工作的人员,他们对于专家、专业的指导都是急需的?结合使用电子政务系统的专家库,政府采购机关将能跨越地域、行业的障碍,获得各个领域大量专家实时的具体指导?利用便利的网络沟通渠道,这些专家可以跨越地域、时间的障碍,全程参与项目的前期准备、中期市场分析和审定与评标后项目实施监督等整个采购项目实施过程,对于部分特殊项目,还可以继续参与项目完成后的使用、维护的咨询工作?另外,由于专家库容量巨大,可以在每次咨询时都随机产生不同的咨询专家小组,从而彻底杜绝投标商与个别专家私下交易情况的发生?
(三)在发展中顺利通过三大关口
1.通过建立信用等级制度给诚信一个硬性保障
制度既要约束商家、买家,也要约束电子交易平台;既要维护商家、买家的利益,也要维护电子交易平台的利益?制度的建立尤其是要针对商家,断绝商家将信用风险进行转嫁的后路?要做的就是对在平台进行交易的每一个商家、每一个买家在确认身份后对其交易情况作明确的记录,并以此来建立商家与买家的信用档案?相信这将是我国未来电子采购信用制度的坚实基础,为我国电子采购的发展做出一个良好的铺垫?
2.通过全数字概念给支付与物流一个未来发展
对“全数字”目前还没有一个完整明确的定义,但这个词语并不难懂,我们可理解为:将物流、资金流、信息流这三大要素的全数字化整合?目前,中国电子采购还处在初级阶段,其原因是电子采购发展始终停留在信息流数字化层面,即用户在网上获知商品信息,并进行商品信息交流,而之后的物流、资金都尚未数字化,是在线下通过物理方式完成,这种交易方式是不完全的电子商务?针对这个现状,可以将数字化商品利用互联网等手段进行配送,实现了24小时实时配送;采用网上支付的方式,将100%的交易支付由网络支付完成;商品信息、交易信息用户都可以通过互联网实现实时的查询?总之,整个交易的流程
都是全数字化交易,可以规避制约国内电子采购发展的瓶颈,实现了电子采购的飞速发展,也给政府采购电子化发展拓展了空间?加强网络安全建设,降低网络风险,让全数字化建设畅通无阻?
(四)在借鉴中构建有效的法律监督体系
促进我国电子化进程尤为重要的一步就是进一步完善、强化政府采购电子化相关立法?可以说,完善和加强法律保障是政府采购电子化的“硬件”?首先应该建立一整套完整的法律制度和规范可行的操作程序?这些制度既要与国际接轨,又能够保护本国的利益;既要体现政府采购的规范性和严肃性,又应该结合网络的特点;既要充分发挥网络的优势和特点,又要强化约束和运作?因此,应在借鉴国外发达国家政府采购制度的基础上,结合我国近几年来政府采购过程中出现的法律空洞及电子采购所需要的制度环境,及时修改和调整《政府采购法》,加快配套法规建设,构建有效的政府采购监督法律体系?
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