摘要：2011年11月,根据国家发改委办公厅、国家林业局办公室《关于开展全国国有林场改革试点工作的复函》,浙江省杭州、温州、绍兴、金华、衢州、台州、丽水7个市被列入全国国有林场改革试点。试点的主要内容是改革国有林场领导体制,理顺国有林场管理体制,创新生态公益型林场、商品经营型林场的经营机制,解决历史遗留问题。通过学习借鉴浙江省国有林场成功改革的范例,加快做好当前试点市国有林场改革,破解改革中存在的难题,为全省国有林场改革积累经验,成为当前浙江省国有林场改革所面临的首要任务。
1 历史现状
20世纪50年代,由于砍树烧炭、大办钢铁,全省形成大量荒山。为尽快绿化荒山,改善生态,浙江省政府先后批建112个国有林场,为事业性生产单位,由市、县属地管理。半个多世纪以来,林场开展大规模的造林抚育,作出了巨大的历史性贡献。全省林场共荒山造林23.05万hm2,现森林面积占全省的3.6%,而总蓄积量占全省的9%;森林覆盖率达91%,高出全省平均水平30个百分点,平均蓄积63m3/hm2,是集体林的两倍,累计生产木材2000多万m3。在林场基础上,全省先后划建了天目山等10处国家级、省级自然保护区,80%以上的重点保护野生动植物物种得到了有效保护。同时,林场还安置了6000多名“上山下乡”知识青年和大批精减下放人员、新安江水库移民、部队转业人员等就业。国有林场作为推动林业建设的骨干力量,在带动周边林业发展、加快生态建设、促进区域经济社会发展等方面都发挥了不可替代的重要作用。浙江省现有国有林场110个,经营面积24万hm2,其中林业用地23万hm2,有林地21.84万hm2,生态公益林面积18.34万hm2,生态公益林占林业用地面积79.8%,林场森林覆盖率达91%。分布在11个市62个县(市、区),职工总数6000多人。所经营的林区地处偏远,交通不便,信息闭塞,绝大多数处于水系源头、江河两侧、高山远山等生态重要或脆弱区域。计划经济时代遗留的造林任务重、人员过多、只取不予等原因,在市场经济发展过程中,经济危困问题日益暴露。近几年国有林场每年亏损额在500万~600万元,总负债已近5亿元,有46个国有林场收不抵支。林场职工待遇低下,在职职工中年收入1万元以下的占48.9%,并有50%的林场职工仅发部分工资。社会统筹压力越来越大,林场需承担离退休人员各项生活补助每人每年1万元左右,与1990年相比翻了三番,但也只承担了按规定要求的45%;需承担在职职工社会统筹每年近4000万元,不堪重负。国有林场职能已由木材生产为主向生态建设为主的转变,大多数林地划为生态公益林,木材收入急剧减少,大多数林场主要依靠生态公益林补偿款和林地征占用补偿费的收入来维持日常经营,发展面临严峻危机,国有林场改革势在必行。
2 林场自身面临的问题
(1)管理体制的不健全。在建场之初,在经营性质上划分为生产性的全民事业单位,一切生产投入全由政府拨款,承担绿化荒山、建设森林的职能。20世纪70年代改为部分拨款,生产收入不上交,充抵拨款不足部分。20世纪80年代后期,当地政府明确林场性质,大多定性为差额拨款事业单位至今,归属地方林业局管辖,为独立法人,一级核算,二级管理。计划经济向市场经济转型期间逐渐演变为自收自支方式,差额拨款大多为象征性的补助,大多为5万~10万元,与林场现有人员所需经费差距很大。而林场却不得不负担政策性加薪方案所大幅增加林场的职工薪酬、社会统筹支出,同时退休职工未实现全部社保管理,其统筹大部分仍由林场按事业单位负担,这种只给政策不给资金的管理体制是导致林场连年亏损的主要原因。
(2)经营机制的局限性。林场从木材生产向生态建设转变,导致可采伐林木减少,主营业务收入锐减。各地林场目前经营方式上主要是实行统管经营和承包经营。统管经营主要是生态公益林;承包经营的主要是经济林,面向社会和职工。大多数国有林场除留用管理和护林人员外,其余职工基本上落实承包经营政策,不再安排工作,事业单位身份不变。承包经营收入由于接轨农村经营方式,合同实行时间早,履行时间长(一般为30年),跟不上后来形式变化,致使收入微薄。这种经营机制缺少自主性,职工缺少参与生态建设的积极性,与国有林场所承担的培育森林资源和建设生态环境的主体职能不相对应。
(3)历史原因造成的人员负担重。20世纪60~70年代大规模的造林运动大量招收农村人员,林场还大量安置了知青、精减下放人员、新安江水库移民、部队转业人员,特别是职工家属子女都由林场安排就业,使林场人员急剧扩增,职工工资统筹压力沉重,并对改革实行人员分流造成极大困难。
(4)自身改革难以摆脱困境。20世纪80年代中期计划经济向市场经济转型期间,国有林场进行了产业结构调整,把几年累积下来木材采伐的利润投资上项目、兴办二、三产业,但是由于市场调研欠缺,产品没有竞争力,企业经营管理能力缺乏,大多数企业短短几年内就亏损破产,额外背上了沉重的债务负担。在经营机制创新等方面,虽然林场做了尝试和努力,但由于受各种因素和自身条件的影响,一直未能建立健康的经营机制。20世纪90年代后期大都进行管理体制和经营机制改革,精简管理人员,林区管护人员实行合同责任制,其余职工实行承包经营。这种改制方式由于职工抵触情绪很大,职工身份依旧保留,在实施当初确实减轻了林场负担,但是随着形势变化和增资方案的出台,一方面职工收入连续多年没有增加导致林场与职工矛盾增多,另一方面因为形势变化、体制弊端限制了林场发展空间,急需政府推动改革摆脱困境。
3 当前改革进展
根据浙江省政府的32号文件精神,浙江省林业厅要求重点解决好国有林场的定性定编、落实经费、社会统筹和资源管理等问题,抓紧建立以国有生态公益林建设管理为主要职责的国有林场体系,增挂“国有生态公益林保护站(所)”牌子,切实把浙江省政府的32号文件精神落实到位。自2008年以来,全省国有林场改革步伐加快,取得了明显成效。定性定位定编基本完成,全省110个国有林场中已有90个林场定性为事业单位,33个林场增挂了生态公益林保护站牌子。全省国有林场正式职工全部解决了社会统筹,规范了国有林场产权变动的管理,加强了对国有资产的监管。国有林场基础设施得到明显改善,职工的居住条件得到逐步改善。2008年以来,按照浙江省政府的32号文件精神,浙江省已实施改革并取得成功的国有林场主要有丽水市的青田、松阳、遂昌和杭州市的临安、绍兴市的新昌等县市。例如临安市政府将下属两个国有林场定性为事业单位,核定人员编制,预算纳入地方财政;青田、遂昌、松阳等地专门召开政府常务会议,制定出台了国有林场改革政策。其改革采取的做法主要是明确林场性质,增挂了生态公益林保护站牌子,按生态公益林面积一般为每666.7hm2(1万亩)核定人员编制10人,财政经费上按核定编制每人每年3万~5万元进行补助,分流富余人员以及对符合提早退休条件的职工办理退休手续,退休职工托管到社保处,所需托管经费通过资产盘活和财政补助。改革后的国有林场管理职能明确,负担大大减轻,岗位合理分配,实现了轻装上阵,管理重点转到生态建设保护为主的层面上来。另外一些国有林场已分步实施改革并取得初步成效。如武义县林场2004~2009年期间亏损高达742.3万元,年均亏损123.7万元。2009年对退休职工进行社保托管,通过预征林地分期支付托管费用,使林场在托管后的2010年实现扭亏为盈,盈利19.5万元,2011年继续实现盈利81.3万元。事实证明退休社保托管直接为林场减轻负担。下一步,该场将计划符合条件的职工办理提前退休手续,利用现有土地资产,测算改革费用,妥善安置职工。由于国有林场改革管理体制多头、经营方式粗放、历史债务包袱沉重等深层次的体制机制原因,浙江省的国有林场改革还存在许多矛盾和困难。从整体看,各地改革进度还不平衡,少数县(市、区)没有很好地落实省政府32号文件精神,林场改革进展缓慢,管理体制不顺,职工生活依然困难;有的县(市、区)虽然把林场定性为事业单位,但工作经费未纳入财政预算;有的林场退休职工社会统筹没有得到根本解决,尤其是政策性补助不能到位;少数林场还存在管理不规范的问题,直接影响国有林场改革进程和林场事业的健康发展。当前,浙江省7个市国有林场改革试点工作在调研基础上,各地正积极完善方案。省林业厅要求各试点市结合林场实际情况,按照完善社会主义市场经济体制和加快林业发展的要求,进一步解放思想,实事求是,创新体制机制,完善政策支持体系,加强森林资源保护管理,努力在国有林场改革的重点环节率先突破、大胆创新,为全省乃至全国的国有林场改革发挥示范和带头作用。
4 改革的经验启示
(1)政府政策导向是改革成功的保障。近年来,浙江省省委、省政府高度重视国有林场改革发展,把国有林场建设作为生态文明和森林浙江建设的重要内容。浙政发〔2008〕32号文件为国有林场改革作了政策引导,明确国有林场以生态建设为主要方向,体现了建设生态文明的科学理念,并针对长期以来国有林场经济危困、职工待遇低下、基础设施落后等问题,组织调查研究,出台优惠政策,率先推动改革。
(2)地方重视支持是改革成功的动力。良好生态环境是地方政府进行招商引资,发展经济的基础,生态建设更是地方政府建设发展方向。而国有林场作为生态建设的主力军,通过多年封山育林、科学营林和资源保护,国有森林已成为我省森林资源最丰富、森林景观最优美、生物多样性最富集、生态功能最完善的区域,在生态建设中发挥了不可替代的作用。国家级、省级森林公园绝大部分建立在以国有林场生态公益林为核心的区域,为发展森林旅游和实施生态立县战略目标打下坚实基础。地方政府抓住发展机遇,积极推动本地国有林场改革,是国有林场改革成功的动力。
(3)以人为本的定位是改革成功的关键。已实施改革的国有林场在改革中做到了“定位、定性、定编、定经费”,职工利益得到了保障,其中涉及人员的妥善安置以及切实解决了职工的后顾之忧,这种以人为本的改革定位得到林场职工的支持拥护,是顺利实行改革的关键。
(4)林场自身资源优势是改革成功的基础。已进行改革的国有林场森林资源良好,生态公益林比重高,土地可开发利用潜力大。特别是县城和开发区范围的国有林场土地对当地政府在发展工业区、商品住宅区有很大地理优势,成为顺利开展改革的基础。
5 建议
(1)实行分类经营,明确林场性质。通过实施分类经营,界定生态公益林林场和商品经营型林场,明确林场性质。对生态公益林比重占50%以上的建议划分为生态公益型林场,增挂生态公益林保护站牌子,核定人员和经费;对商品经营型林场中的生态公益林区别对待,建议其中的生态公益林通过核定其人员和经费,实行“收支两条线”进行管理;商品林部分通过社会化管理,成立开发经营公司进行经营管理。
(2)退休人员实行社保化管理。退休人员未全部社保化管理使国有林场经济负担沉重,改革上要通过政府协调和多渠道进行资金筹措,建议符合提前退休条件的办理退休手续,实现退休人员社保化管理。
(3)多形式分流安置富余职工。通过合理核定人员岗位,对富余人员妥善分流,林业部门内部可以实行人员流转,城市市政、乡镇部门也可以安置部分富余人员。
(4)适当增加事业经费补助。对经济效益一般的林场,在改革上可通过适当增加事业经费补助,分步实施改革,缓解改革压力。对贫困林场,要加大政府扶贫力度,在资金政策上予以倾斜。