业务流程再造基础上的电子政府建设

　　

　　当前，电子政务已经成为世界各国政府行政管理改革的主要方向，据统计，全球已经开通了5万多个政府网站。与此同时，无论是从范围还是从质量来看，政府网站所提供的服务内容都得到了极大的丰富与提高，一种新的、虚拟的政府形式即“网络政府”或“电子政府”正在出现，随之而来的是，各国政府现有的行政管理方式都将发生根本的改变。
　　
　　政府流程再造及其特质
　　
　　米歇尔．哈默(Michael Hammer)于1990年在《哈佛商业评论》上提出了业务流程再造概念。所谓业务流程再造（BPR，Business Process Reengineering），即对业务流程进行本质上的重新思考，并彻底地重新设计业务流程，以达到使质量、成本、服务、速度等绩效上的戏剧性改变。
　　政府业务流程再造(GPR，Government Process Reengineering)也可称为政府再造(Reinvention)，是指运用现代管理学思想、经济学的市场机制原理和现代化的信息技术，把政府部门的业务流程进行根本性的、彻底的重新思考与重新设计，以使政府的行为成本、公共物品与支出、服务质量、效能与效率具有可量化的苛刻标准，最终达到政府行为与业务流程的戏剧性改变。因此，政府流程再造在本质上与业务流程再造同一，其基本理念仍是以业务流程为关注对象，并根据政府管理流程的特点进行具体应用。
　　作为BPR在政府管理中的延伸，GPR在实质上体现在以下方面。从目标看，作为一种新的管理理念应用于政府管理中，GPR根本目标还是在于通过对于政府流程的梳理和重组，以提高政府组织绩效。而GPR的着眼点在于政府流程，把政府流程作为基本单位，以剖析政府组织的整体运作过程和管理模式，从而通过对于管理流程的优化和重新设计实现对政府运作模式的全面转变和绩效的提高。事实上，与BPR一样，GPR是通过变革组织经营流程，使各个流程的价值增加最大化，内容最小化、从而获得绩效跃进提高的过程。该方法既适用于单独的流程，也适用于整个组织。
　　
　　政府流程再造和电子政府的关系
　　
　　电子政府建设起源于美国，1993年美国政府在《运用信息技术改造政府》的报告中提出构建“电子政府”的计划。所谓电子政府，是指在信息网络化条件下，在对传统政府的行政职能、组织结构和业务流程重组基础上，主要以计算机网络为技术平台，实现政府公共管理与服务，从而形成更为有效的政府运作形态。电子政府与传统的政府管理体制存在着较大的差异，见图1。
　　从目前发展来看，信息技术与政府再造的结合主要体现在：应用信息技术改变传统的、层级化的公共组织框架，建立网络型组织；改变政府运作流程，建立一个无缝隙的政府，即在任何时间和地点都可得到服务的政府；改变政府职能，实现服务型政府；改变政府的治理结构，从国家单独治理模式转变为国家与社会共同治理的“大社会小政府”模式；实现政府治理观念的变革，确立顾客与消费者导向的政府。 因此，电子政府的建设与政府流程再造有着密切的关系，具体可从下面两个方面来理解。
　　政府业务流程再造是实施电子政务的基础
　　电子政务实施的理论基础是政府业务流程再造，其目的是提高政府效率、节约政府行为成本、增强政府透明度、减少或避免政府行为失灵、满足顾客(企业、公众、其他社会团体等)的需要，其最终目标是要建设成一个“数字政府、虚拟政府”。这是将现实政府的机制、功能和行为进行根本性的整合和优化，使其成为一个具有“企业精神”的、以顾客为导向的和服务性的大社会小政府，并能具有无缝隙性。这就涉及到政府再造，即必须对国家资源进行统筹；必须对政府职能进行重新思考；必须对政府结构进行从新设计，在此基础上进行电子政府的构建。因此，在电子政务构建与实施中，必须遵循客观规律，把政府业务流程进行彻底的、根本性改革，最终通过网络实现政府电子化。
　　电子政务是实现政府流程再造的依托
　　电子政务是政府业务流程再造的一个重要内容和工具，本质上是政府流程再造。电子政务在促进政府行政的现代化、民主化、公开化、效率化方面起着十分重要的作用。现代信息技术和通讯技术的发展，对政府管理理念、政府治理结构、政府程序和工作流程、政府政策制定、政府行政成本都产生了重大的冲击，电子政务在促进政府反应力、提升政府沟通效率、提高决策质量和水平、人力精简和有效运用人力资源、节约政府开支与经费、扩大公民参与、创新政府服务等方面均显示出巨大的优势。因此，电子政府是借助技术来实现的政府再造，电子政府的构建与运作必须与政府再造相结合。

对我国电子政府建设的若干建议
　　
　　注重电子政府建设中的观念再造
　　由于政府上网是一个新生事物，在发展的同时有很多问题亟须解决。首要的便是观念的再造。应该说政府上网并不困难，所有技术的难题在其它应用方面都已解决，困难的是观念的转变。小到政府员工和公众的素质与心态必须转变，大到政府的职能和行为模式要重新定位，这就需要在电子政府建设过程中注重相关理念的培训以及强有力的宣传。
　　注重电子政务发展的体制条件
　　电子政务的体制条件，是指在推进电子政务的过程中，切不可将现有的政府管理、运作的框架简单地搬到网络上，或者按照传统政府管理方式，将电子手段加入其中。而要按照电子政务的要求，对现行的政府管理职能、组织以及业务流程进行必要的调整和改革，从而为电子政务的推进创造体制条件。从业务流程再造来看，要对传统业务流程进行彻底的改造，使政府管理和服务更加符合“简便、透明、高效”的要求。在此之前，首先，要建立统一的政府部门工作规范；其次，要对现行的行政审批制度进行深化改革；再次，要制定政务公开的具体实施办法，提高政府管理的透明度；最后，要认真清理收费项目，改革收费管理制度。只有在上述四个领域进行改革，政府业务流程再造才有可能真正深入下去。
　　政府流程再造与电子政府建设同步进行
　　与国外相比较，我国政府体制具有自身的特点，比如我国政府的职能多是指令性而非指导性。我国现阶段正处于政府体制改革的紧要关头，电子政府的建设既是挑战更是机遇——政府流程再造与电子政府的建设同步进行。政府流程方面，主要是政府的日常事务、政府的公务处理程序等必须先行整合和优化，与此同时开展电子政府的建设。从宏观上，可以将政府再造运动当作一个分水岭，在此之前的政府信息技术策略，可以概括为“办公自动化”。可以预见，流程再造与电子政府的结合必将在不久显现出强势的比较优势。
　　建立新的政府绩效考评标准
　　基于政府再造的电子政府构建势必提高政府的办事效率，增强政府的竞争力，降低政府的行为成本。因此，必须有新的绩效考评标准与之相适应。所谓政府绩效，是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作中的效率和效能。在实际工作中，政府绩效受政府管理方式的制约，如自由裁员权力过大、现有的约束标准不明确等，这些都是政府再造的内容，力求在电子政府建设中能够避免这些问题的再次出现。
　准确选择需要再造的政府业务流程
　　政府业务流程再造在取得成功的同时，政府也要承担巨大的风险。如上世纪90年代美国的企业业务流程再造有1/3没有成功，政府业务流程再造和企业业务流程再造一样，不是一件轻易可以取得成功的事情。更何况企业业务流程再造有着众多成功的可资借鉴案例，而我国政府业务流程再造却没有任何成功经验参考。因此，政府流程再造选择的视点应在目前机能障碍深刻的流程基础上。一般而应从政府所面临的危机、问题出发，考虑政府的承受能力和能够承担的风险，优先选择简单的、易于获得成功的业务流程。否则，将会导致电子政府建设的失败。
　　有组织、人才、技术的保证
　　进行政府业务流程再造至少需要两方面人员：指导委员会(Steering Committee)和再造队伍。指导委员会由政府部门高层领导组成，负责制定政府业务流程再造的总体战略，监督再造的进度，把握再造的方向。在这一点上，政府机构应该尽快建立信息主管(CIO)制度，并形成整体协调机制。再造队伍由实际推行再造的成员组成，如再造领导者，流程负责人和负责具体项目的小组。进行业务流程再造需要复合型人才，他们不仅要熟练掌握职能业务，而且还要相当熟悉其他业务，并能顾全大局、熟练地掌握现代信息技术，能与同事友好合作，对政府的服务对象具有强烈的责任感。此外，进行业务流程再造需要先进的信息技术手段。
　　电子政府的应用实施是一项巨大的系统工程，其复杂程度随着应用的深入更加明显地突现出来，也使得其面临很大的风险。本文结合业务流程再造的理念，提出从政府最基本的流程入手，对其进行分析和优化重组是解决这一问题和减少风险的有效途径，而且其作用会随着电子政务应用层次的提高而得到体现。
　　作为电子政府的一部分，政府流程再造的应用有一定的局限，特别是面临更深层次的政府再造问题。在电子政府的实践中，由于各国政府的特殊性，也决定了在电子政务中应用政府流程再造情况各异、任重道远。
　　
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