转基因技术的发展对粮食安全的影响扩大，为此下面文章就对于我国转基因农作物的发展现状进行分析，发现我国目前在转基因育种研发、主粮种植与流通、转基因农作物标识制度等方面存在严重的立法缺失，有必要通过完善相关法律制度来保障新形势下我国的粮食安全。
关键词：粮食安全,转基因农作物,法律
我国粮食安全形势目前已经进入了新的发展阶段，主要农产品由全面短缺转为总量基本平衡，粮食生产进入稳定增长阶段，对于粮食安全从数量安全的要求过渡到质量安全和生态安全的要求，在这种情况下，转基因农作物的发展由于对粮食质量和农业生态的威胁而成为影响我国粮食安全的新因素。
相关研究表明，转基因技术在我国农作物方面的发展明显存在粮食安全隐患，但目前从法律角度研究转基因农作物的粮食安全保障的较少，因此，通过研究相关立法的完善来为转基因技术的发展在保驾护航的同时为其明确界限，从而确保转基因农作物的安全发展是非常有必要的。
一、粮食安全视角下转基因农作物内涵解析
通过分析发现，我国对于粮食安全的看法与观点，与特定国家和特定时期的经济发展阶段紧密相关，从我国的经济发展时期来看，在粮食短缺时期，学者将粮食安全的研究重点放在粮食的数量安全方面，强调粮食的自给率与库存率、关注粮食的流通与储备，以达到粮食的供需平衡作为粮食安全的主要衡量标准。
在国家基本实现温饱，粮食产量稳定之后，学者对粮食安全提出了进一步的要求，认为在达到粮食供需平衡的数量安全基础上，还要确保粮食的品质安全、生态安全和健康安全等，其中，瞿虎渠的粮食安全三层内涵比较具有代表性，本文对转基因农作物的研究也将在这个观点的基础上展开，即以数量安全、质量安全和生态安全的统一作为衡量我国现阶段粮食安全的标准去考察我国转基因农作物的法律保障。
农作物指的农业种植作物，属于生物的一部分，以粮食作物和经济作物为主要种类，也包括工业原料作物、饲料作物，药材作物。因此，转基因农作物属于农业转基因生物的一部分，根据2001年国务院颁布的《农业转基因生物安全管理条例》的规定，农业转基因生物是指“利用基因工程技术改变基因组构成的，用于农业生产或者农产品加工的动植物、微生物及其产品”。
目前关于转基因农作物的概念并不完全统一，但主流观点认为转基因农作物是利用基因工程技术改变基因组构成的农作物，如阳丽(2012)认为“转基因农作物是指从植物、动物及微生物中分离得到的目的基因，通过各种方法转移到农作物基因组中，使农作物得到新的遗传性状，如抗虫、抗病、抗逆、高产、优质等，这种农作物也叫基因改性农作物或基因重组农作物”①。
本文认为，转基因农作物是以基因技术人为改变了农作物基因构成所得到具有传统遗传学上不可能实现的遗传性状的新作物。由于打破了传统的遗传学规律，一方面，我们得到了具有更优性状的农作物，如目前较多的抗虫、抗病以及高产等转基因作物，但同时也带来了诸多潜在的隐患与担忧，法律应该如何介入这一领域进行规范，是本文要初步探讨的问题。
二、转基因农作物在我国的发展现状
到目前为止，中国农业部共向8种转基因农作物发放了安全证书，分别为1997年的耐贮存西红柿和抗棉铃虫棉花，1999年的甜椒和改变花色矮牵牛，2006年的抗病木瓜，以及2009年的两种抗虫水稻与转植酸酶玉米[1]。其中，2009年向两种抗虫水稻与转植酸酶玉米等三种主粮发放的安全证书在全国引起了轩然大波，虽然农业部多次强调安全证书并不等同于开放商业化种植，但支持派与反对派关于转基因主粮产业化的激烈争论至今仍未有定论。
虽然农业部多次声明，我国目前允许种植的转基因农作物只有转基因抗虫棉花和转基因抗病毒番木瓜。但在农村实际种植过程中，各种子公司正在各个渠道进行转基因种子渗透。另外，我国进口的转基因作物包括玉米和大豆，其作为原材料进行加工的食品目前并未能完全监控流通过程，造成实际上转基因食品已经大量的走进了居民的食谱中，这一点也造成了新的争论。
通过对已有研究资料和相关信息进行分析，我国转基因农作物的相关产业发展目前至少在三个方面对粮食安全产生威胁：第一是普通大众最为关心的质量问题，即转基因农作物中作为粮食的部分在食用方面的致敏性和致毒性研究仍不完善，存在潜在的长期的安全隐患。第二是转基因农作物的知识产权问题。由于我国在转基因技术自主知识产权方面存在弱势，目前的转基因作物品种、技术的知识产权体系被发达国家公司所垄断，中国在这个知识产权体系中处于非常不利的地位，本文认为这是目前最大的威胁;最后一点是从长远的可持续发展角度看，转基因农作物的基因污染可能导致农业生态环境发生变化，对我国粮食的稳定供给造成隐患。
三、转基因农作物法律保障领域存在的问题分析
我国目前涉及农业转基因生物方面的法律规制依靠的主要是《农业转基因生物安全管理条例》及其相配套的规章，包括《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》等，但并没有专门从粮食安全角度针对农业转基因生物的相关立法，而且相关法规规章的条款在具体的施行中也存在一定的问题。
2012年国务院公布的《粮食法(征求意见稿)》中第一次对农业转基因生物进行了法律规范，但只是从立法角度所做出的指导意义的规范。从粮食安全视角下，目前的转基因农作物相关法律规范还存在以下几个方面的问题：
(一)在转基因育种的研发方面缺乏立场明确的法律规范
目前我国在转基因农作物尤其是转基因种子的研发领域面临严峻考验。国际种业的市场已演进到大型跨国种子公司寡头垄断的局面，而我国的农业生物技术的研发仍然是公共机构为主导，种子企业实力薄弱，对植物品种的知识产权保护不够，缺乏研发能力和技术的推广体系[2]，在与国外种业巨头的竞争中几乎没有任何优势。
2008年，国务院通过了转基因生物新品种培育科技重大专项，计划用15年时间，投入200亿作为专项资金[3]，200亿看似数额巨大，但这笔资金投入不但包括了所有转基因生物研发，而且是分摊到15年的，而根据公开报道，2014年孟山都公司的种子研发费用是16.73亿美元，其中60%为转基因育种，折合人民币67亿，也就是说国际种业巨头仅一家公司在转基因方面的资金投入就远超中国。
根据绿色和平(theGreenPeace，2009)的调查显示，我国最接近商业化生产或在研发的8种转基因水稻全都被国外专利所控制，一旦批准商业化种植，我国农业生产、粮食安全和粮食主权将面临重大危机。这大概是我国目前已经开放安全证书的两项抗虫水稻与转植酸酶玉米迟迟得不到商业化种植许可的背后原因之一，而无法商业化也使得我国转基因技术新品种培育的成果难以与市场对接，反而发生科研成果被国外种业公司收购这种为他人做嫁衣的现象。因此，从国家层面以专门立法对转基因育种的研发进行严格规范与大力扶持，是在农业转基因生物安全立法中必须优先考虑的。
(二)转基因农作物从种子研发、流通到种植、销售的各个环节缺乏法律规制
我国对农业转基因生物的商业化种植采取了严格的审批制度，而且不断强调开放安全证书并不等于允许商业化生产，东北地区对于非法转基因种子销售的严厉打击就属于这一理念的体现。但是在实践层面，中国大部分种植地已经被非法转基因农作物占据，这既反映了农业转基因生物市场巨大的利益驱动，也说明我国在农业转基因生物生产阶段的监管是失控的，2015年4月，农业部发布《关于修改〈农业转基因生物安全评价管理办法〉的决定(征求意见稿)》，其中对转基因植物的实验地点和规模从原办法的“不超过两个省。
每省不超过3个点”，修改为“应在法人单位的试验基地进行”，这个修改既是为了防止基因污染，同时也有控制转基因作物种植的目的所在，2005年农业部在湖北省铲除的1万亩正在种植的转基因水稻，其源头就是武汉科尼植物基因有限公司、武汉禾盛种衣剂有限责任公司和华大新技术研发公司在承担转基因水稻生产性实验过程中，擅自扩大制种的行为。但对于整个转基因种植市场来说，这只是其中一个方面，根本的办法还是需要法律的强制介入来监控农业转基因生物的非法种植，将农业转基因生物从种子研发、种子流通到粮食种植与销售的各个环节的监管上升到法律层面，从而保障农业转基因生物安全。
(三)转基因农作物标识制度亟需立法予以完善
农业部《农业转基因生物标识管理办法》规定：“国家对农业转基因生物实行标识制度”。但该办法在具体实施中存在诸多问题，从标识的范围、形式、内容、阈值等各方面都亟需进一步完善。我国虽然没有放开转基因主粮的生产，但已经有大量的农业转基因生物如转基因玉米和大豆作为饲料加工和榨油通过进口渠道进入国内市场，即使根据我国相关规定，这些进口农业转基因生物并不能改变用途，但其最终仍然会走向餐桌，除了已列入强制标识的玉米油、大豆油等，玉米加工成饲料所培育出来的肉制品，大豆加工成的豆制品，如腐乳、豆奶、豆干等的标识制度都是缺乏规范的。因此，需要全面强化转基因作物的标识制度，通过法律规范从农业转基因生物到其经过加工形成的各个环节的食用原材料、食品的转基因成分的标识。
四、构建和完善农业转基因生物安全的法律保障体系
目前我国支持转基因与反对转基因两个群体正在进行激烈的辩论与对抗，这体现了转基因技术的发展与人们对转基因安全性顾虑之间的巨大矛盾，法理学家博登海默认为：“对相互对立的利益进行调整以及对他们的先后顺序予以安排，往往是依靠立法手段来实现的”。已有的办法侧重于行政执法层面，而且没有考虑到粮食的长远发展，因此，建议从以下几个方面完善法律保障制度：
(一)明确农业转基因生物科技研发的法律扶持
习近平主席在不同场合多次呼吁：科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑。粮食生产的领域也同样如此，我国人口众多，能在耕地面积少，自然气候恶劣的情况下解决全国人民的吃饭问题，靠的就是以袁隆平为代表的科学家们在农业科技领域的持续突破。我国《农业法》第十八条规定：“国家扶持动植物品种的选育、生产、更新和良种的推广使用，鼓励品种选育和生产、经营相结合，实施种子工程和畜禽良种工程。”
对于转基因技术培育出来的新品种是否包含其中并未立场明确，这也导致了农业部在农业转基因生物研发中的摇摆立场，而根据前文所分析的我国转基因粮种在国际市场上的严峻形势，有必要通过立法明确对转基因科技研发的扶持态度，以增强我国在农业科技尤其是种业方面的国际竞争力。本文建议以国家大型研究机构如985类农业高校以及其他科研机构为依托，结合国家资本的同时，积极鼓励民间资本投入现代农业新技术的研究，扶持中国大型现代化农业公司，促使我国农业不断向绿色化、环保化、可持续化发展[4]。
但与此同时，也要在立法中对我国转基因技术的流出和国外转基因种子的流入进行严格监管，在我国科研领域未掌握转基因粮种核心知识产权之前，严控转基因主粮的商业化推广。鼓励与扶持科技研发和限制商业化推广看似相互矛盾，但其宗旨是保护我国的粮食安全，进而维护国家安全。在利益发生冲突的时候，笔者认为在转基因领域必须以国家利益为优先。
(二)完善农业转基因生物安全评价制度
有效的安全评价制度是农业转基因生物安全的第一层法律保障，应结合农业部关于修改《农业转基因生物安全评价管理办法》的决定(征求意见稿)，完善农业转基因生物安全评价法律制度。首先，要严格评估农业转基因生物试验场地的安全性，防止基因扩散，对于不具备实验条件的科研单位不能发放安全证书;其次，转基因科研领域处于一个飞速发展的阶段，安全评价制度必须将农业转基因生物研发的新成果纳入到安全评价影响因素中，尤其是对第二轮进行安全评估的转基因项目，要修改法律漏洞，相关项目必须重新相关资料，并对在有效期内所产生的转基因健康风险、转基因遗传物质转移、转基因种子私自种植等问题提供说明文件以供评估。前文所提到的私自扩大制种并非法种植转基因水稻的都是为华中农业大学的“华恢1号”、“Bt汕优63”转基因水稻进行制种试验的公司，这也是该项目被第二轮评估通过后公众质疑其公信力的原因之一;最后，通过法律规范农业转基因生物安全认证资料的公开程序，公开相关试验环境、试验主要参数、试验结果等关键的信息，由公众尤其是业内同行来参与农业转基因生物项目的安全认证，提供广泛质疑的空间，以透明化来降低公众疑虑。
(三)明确转基因犯罪，提高相关违法成本
我国《农业转基因生物安全管理条例》属于行政法规，限于其自身权限，针对相应的违法行为，包括非法研究、试验、生产、加工、经营或者进口、出口的农业转基因生物的行为等，只能在该条例的第六章监督检查和第七章罚则中规定农业行政主管部门的行政执法和以罚款等为主的行政处罚。而行政执法以查封、扣押为主，最严厉不过销毁，处罚金额最高不超过20万，这样低的违法成本，对应的是转基因农作物领域巨大的利润，自然无法起到有效的监管作用。
因此，应完善法律法规，考虑将故意实施的转基因违法行为纳入刑法保障范围，提高违法成本，从而严厉打击在农业转基因生物各个环节的违法行为。建议从以下几个方面对农业转基因生物进行刑法规制：其一，针对农业转基因生物的研发、生产、流通等环节，对农业转基因生物的非法研发、非法生产、非法流通与销售行为进行刑法规制;其二，要预见到农业转基因生物在未来对人体健康、生态环境等可能造成的危害，针对其危害后果的程度进行刑法规制;其三，针对农业转基因生物的相关监管部门职责的履行，对于监管失职、徇私舞弊等故意或过失的犯罪行为进行刑法规制。
(四)完善转基因农作物标识制度
目前在转基因农作物领域的标识混乱的主要根源在于转基因大豆和玉米的大量进口，其进入食品领域后过程无法监管，而我国已有的转基因食品标识制度范围过窄，已无法适应当前的新形势，因此，应该修改《农业转基因生物标识管理办法》，将转基因标识扩大到粮食、加工饲料和食品的整个迁移过程中，对转基因标识制度进行完善。
首先，要扩大标识范围，修订农业转基因生物目录，并定期更新，对标识的方法、形式、标签信息、阈值等进行进一步规范;其次，要严格转基因标识的监管，确立以农业部为主，以卫生部和质量监督部门为辅的监管主体及责任主体，建立中立的转基因检测机构对农业转基因生物及其衍生品进行检测，定期公开检测结果和不规范的标识;最后，借鉴欧盟的可追踪性标识方法，建立转基因食品的可追踪性标识，确保农业转基因生物在产品的中间经销过程中的有效监控。
参考文献
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[2]陈健鹏.转基因作物商业化的现状、对粮食安全的影响及启示[J].农业经济问题，2010，02.
[3]戴玉.中国转基因主粮商业化问题的理论与应用研究[D].南京理工大学.2013年.
[4]雷超.转基因技术对粮食安全的影响与对策研究[D].西北农林科技大学，2015.
[5]余翔，李娜.中国农业转基因生物作物安全认证的法律与公信力争议初探[J].科技与经济，2016，04：46-50.
[6]丁浙涛.中国转基因食品标识法律制度研究[D].中国计量学院.2013年.
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