摘要：伴随着社会主义经济体制不断地发展完善，分税制所带来的体制弊端日益显露，严重阻碍了税务机构及税收体制的进步与发展。为此2018年出台的国地税征管体制改革方案提出，将省级及省级以下的国税和地税两大机构实施重组合并。基于新经济时代背景下，通过回顾国地税分设与合并一系列发展史，并结合当前国地税合并这一重大财税改革政策，力求为税收体制优化提出相应的完善对策。
关键词：财政包干制;分税制;国地税合并;税收体制优化
1引言
2018年3月13日，第十三届全国人民代表大会第一次会议上国务院代表人王勇，向十三届全国人大一次会议作了关于国务院机构改革方案说明，方案提出“改革国税地税征管体制， 将省级和省级以下国税地税机构合并， 具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责;国税地税机构合并后， 实行以国家税务总局为主与省 (区、市) 人民政府双重领导管理体制。”在历经 24 年“分灶吃饭”的分割局面之后，国税和地税最终合二为一。
众所周知，我国90%的财政收入都是由税收实现的，如果没有稳定可靠的税收收入，财政收入就无法得到切实保障，国民经济就无法正常运转。由此看来，税收体制改革直接影响着我国经济发展繁荣与发展，我国经济要想稳定中谋发展，必须积极优化税收体制改革，提高税收征管效率。我国税收体制自改革开放以来经历了多次改革完善，税务机构经历了税务一家、分税制改革、国地税合作的伟大历史演变。虽然此次国地税合并标志着我国征管体制改革迈出了历史性关键一步，但合并后87万税务人员如何安置、税务机构内部如何重新协调配置、税收征管如何无缝连接、双重领导管理体制下国家税务总局与地方政府如何提高合作默契度等问题也迎面而来。因此，分析和研究国地税机构合并问题对于优化我國税收体制、提高我国税收征管效率具有十分重要的意义。
2国地税发展历程
2.1税务一家：财政包干制
20世纪80年代末到90年代初，我国开始实行收支划分明确的分级包干财政制度，在经过中央政府审核批准后，地方年度预算由地方政府全权包干负责，在这一期间产生的所有超收入和支出剩余都由地方政府自行支配，而对于此过程中产生的短缺和超支部分也只能由地方财政自求平衡，中央财政不会给予任何形式补贴或帮助。这种“放权”制度使得原先处于中央集权控制下的地方政府逐步变成有清晰主体意识的单位，在一定程度上促进了地方政府工作积极性和能动性。但从长远角度来看，这种全面放权也导致了一系列问题：在财政包干体制下，中央财政收入来源于地方政府的征收，中央收入很大程度上取决于地方政府征收的主动性和积极性，但由于缺乏完整有效的监管督查和惩戒机制，地方政府可能会通过一系列不正当方式来少报或者逃避财政收入上缴，使得中央政府逐渐处于被动地位，中央财政收入大幅减少，无法根本保障中央机构的正常运行，最终出现了中央向地方“借钱”和“弱中央，强地方”的尴尬局面;同时地方政府为了增加财政收入，大力投资国有企业，致使地方保护主义盛行、盲目生产、重复建设、结构失衡和地区封锁等问题日益凸显，对统筹整个国家的经济社会建设、加强国家宏观调控极为不利。
2.2国税分家：分税制改革
自财政包干制实施以来，我国“两大比重”迅速下降，中国财政出现了巨大危机。为有效解决此次财政危机，我国开始实行分税制财政管理体制，通过采取改革成本较小的“渐进式”路径和中央财权集中且财力分散的“集权式”模式，将税种划分为中央税、地方税及共享税三大类进行分类管理。同时，坚持“统分”结合是我国分税制改革的一项重要原则，“统”即将中央税、地方税、共享税的税收立法权集中于中央;“分”即分级管理，中央税和共享税由中央税务机关负责征收和管理，地方税由地方税务机关负责征收和管理，其中共享税地方分享部分由中央按既定比例划分到地方金库。分税制改革很大程度上限制了地方政府对投资企业保护主义的盛行，在加强对地方财政收入管理基础上，极大调动了地方政府征收积极性，实现了财政收入的稳定增长;同时改革增强了中央运用财政政策能力和宏观调控能力，促进了税收制度和财政管理制度向符合社会主义经济要求的新税制体系迈进一大步。
2.3重为一体：国地税合并
2.3.1国地税合并背景
我国实行分税制改革后，搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架，在分税制二十多年的运行过程中，这个体制框架起到了一系列的积极作用，但同时也逐渐显露和积累了一些问题。首先，国地税机构分设在某种程度上确实提高了“两个比重”，但同时也带来了不少棘手难题，其中最突出的是由于机构分设导致税收环节重复纳税，最终导致纳税人的“遵从成本”过高。其次， 随着“营改增”的不断深化推进，征税重担基本落在国税部门身上，促使任务繁重的国税部门不得不向相对轻松的地税机构寻求帮助。分税制制度弊端的显露为税收制度改革点燃了导火索，国地税合并改革应运而生，同时已经建立统一规范应用系统平台的“金税三期”在很大程度上推动了国地税合并进程。
2.3.2国地税合并的历史意义
(1)有助于精简税务机构人员，提高人员素质和纳税服务质量。
原先分税制制度下，国地税因分设而各自招聘人员，不定期的扩招导致机构内部人员冗余，闲散人员大量滋生，纳税服务质量大幅下降。我们需要借助此次国地税合并的契机，发现一批在服务岗位上业务水平良好，服务意识强的标兵，清理一批不作为、不学习、不上进的工作人员。并且在国地税合并的浪潮下，80万税务人员如何安置这一问题必定让很多税务工作人员有了危机意识，在危机意识催动下税务工作人员会自动提高自身综合服务素质，进而提高纳税体系总体服务质量。
(2)有助于降低纳税成本，提升征税效率。
国地税合并在一定程度上促进了全国税收征管体系的统一规范，平衡了地区之间的征管标准差异性，从根本上解决了之前分税制带来的“重复征税”和“两头查”等问题，大幅减少税收征管中纳税人面对国税局、地税局的“奉行成本”和“遵从成本”，降低征税过程所消耗的社会资源;并且在维护纳税人和缴费人合法权益基础上，极大提高了纳税人办税的便利，纳税人缴税不会再出现“两头跑”或“踢皮球”的尴尬局面，税收征管体制效率得到极大提升。
(3)有助于加强国家宏观调控，净化整体税收环境。
当今世界是大数据与信息时代，国地税改革与信息化管理密不可分，正是由于信息化管理的协助和融合，国家可以在国地税合并后全方位掌握中央及各地方的具体税收情况，并且能够通过所掌握的信息来进一步全面地了解各个地区的经济发展状况，从而在有限的时间内最大地发挥国家宏观调控力。此外，国地税合并之后国家必将加强对税收体系的监管惩戒力度，那么纳税人的税收违法成本随之增加，纳税人会因无力承担高额违法成本和惩戒风险而尽量避免税收违法行为，这将从源头有效的避免企业或个人偷税、漏税、逃税等行为，净化我国整体税收体系环境。
2.3.3国地税合并后存在的难题
事实证明，国地税合并不只是将两块牌子合为一块牌子那么简单的一件事，在具体操作中仍然面临不少挑战和难题。第一，国地税合并后87万税务人员如何安置成为改革第一阻力。两大税务机构合并
必定引起税务工作人员的冗余、职工数与职位数不匹配、税务工作人员职位无法安置等问题，如果不及时有效处理这些改革内部问题，就无法谈及改革过程中外部的稳定， 国地税部门合并之后的人员分流问题将是一个值得深思的问题。第二，国地税合并意味两大机构的对接，其改革内容和工作量都较大，因此极有可能导致初期在税收征管、人事管理、内部督查等方面出现断裂或者漏洞，税收监督制约机制无法发挥作用。第三，双重领导管理体制下国家税务总局与地方政府如何提高合作默契度是国地税合并的另一大难题。此次国地税合并改革相对于以往的税制改革较为复杂，改革不仅涉及垂直管理的国税机构，而且涉及横向交叉的地税部门，改革力度较大和范围较广，因此二者如何在双重领导管理体制下实现无缝接轨合作就显得尤为重要。国地税合并是新时代税收体系发展和完善的新要求，其还有很长的路要走，如果大量遗留改革问题必将阻碍改革之路的前行，改革遗留的难题得以解决才能使改革无后顾之忧。
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