失业保险制度是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对劳动年龄内非因本人原因失去工作，而暂时失去生活来源的劳动者在一定时期内提供物质帮助以保障基本生活并帮助其实现再就业的一种社会保障制度。其促进再就业的功能是指失业人员利用保险基金可以摆脱失业状态，重回就业状态。在新形势下，更要充分发挥失业保险促进就业的积极作用，完成其实现新一轮就业的最终价值。为保证失业保险促进再就业作用的发挥，我们先从现行制度进行分析，找到问题，并提出相应的对策建议。
一、失业保险制度现状
1.参保人数增加，覆盖范围扩大。总体来看，全国范围的参保人数从1994年开始逐年上升。数据显示，我国参保人数从1994年的7967.8万人，到2018年上升到19643万人，平均每年增长467万人。农民工参保人数也在逐年上升，参保人数从2007年的1150万人，到2017年增长至6225万人，年均增长人数461万人。同时，我国失业保险的覆盖范围在逐步扩大，从一开始只针对城镇的国企、事业单位，扩大至私企、民企，部分地区已经开始将农民工和应届毕业生纳入失业保险的范畴，失业保险制度不断完善，逐步适应经济发展新形势和社会变革新方向。2.失业保险基金存量逐年上升，存在巨额结余。随着参保人数的不断上升，失业保险基金的收入来源更加广泛，征缴力度逐渐加强。失业保险的支出增速远不及收入规模扩大的速度，失业保险逐步向一种实质性的税收转变。在经过多年累积后，失业保险基金出现巨额结余，与其现收现付的原则相违背，截至2018年年末，我国失业保险基金的累计结余达到了5817亿元，而当年支出仅为915亿元，若继续这种收支关系，失业保险将丧失自己原有功能。
二、失业保险在促就业方面的不足
1.失业保险覆盖范围较窄，覆盖程度不足。从相关数据来看，近些年参保人数与就业人数相比仍有很大差距。截至2018年年末，全国总就业人数达77586万人，而失业保险参保人数仅有19643万人，参加失业保险的人数占比仅为25%。即使使用城镇职工失业保险参保比例来比较，截至2018年末其参保率也仅为45.24%。足见失业保险覆盖范围的狭窄。从覆盖程度来看，当前的失业保险覆盖人群多为就业稳定的人群，而真正需要保障的失业人群却没有受到制度覆盖。一方面，大量的农村从业人员、进城务工人员缺乏政策保护。另一方面，在制度执行中，限制了应覆盖的城镇企事业单位的范围。同时，非正式就业、临时就业等就业方式所占比例扩大，但无论是在制度设计上还是在制度执行中都缺乏对于这类就业方式的覆盖，因而不能很好发挥其促进再就业的作用。2.失业保险给付标准不合理，发放方式不灵活。我国失业保险在缴纳时是以其工资为基础进行缴费，但失业后所领取的失业保险金却与失业前收入无关。失业保险金的月标准发达国家一般为参保人失业前工资的50%-60%，发展中国家也能达到40%-50%。但在我国，失业保险金一般统一设置在当地最低生活标准与当地最低工资标准之间，在东部发达地区，很多失业保险金的数额甚至达不到失业前工资的25%，有失公平的现状打消了部分就业人员的参保意愿。我国的失业保险发放一般采取按月等额发放且发放时间长达24个月，这种稳定的发放方式和过长的发放期限，使部分失业者对失业保险产生依赖心理，存在部分失业人员隐性就业的不良现象。3.失业保险基金投入少、渠道窄，再就业服务不健全。数据显示，2017年，失业保险基金共向45万户参保企业发放稳岗补贴金198亿元，惠及职工5192万人，但每日人均补助尚不足1元。截至2018年年末，已出现5817亿元基金结余，支出增速远不及收入规模扩大的速度，失业保险基金的投入相对不足。目前失业保险制度在促进就业方面较为直接的体现是政府对失业人员进行职业培训和职业介绍。一方面，政府提供的促进再就业的方式局限于培训补助和职业介绍;另一方面，政府在促进再就业方面投入较少，在总体支出中整体占比较低且占比仍在下降。失业金仍占据失业保险基金支出的主要方面，但该支出不利于发挥促就业功能。从其再就业服务体系来看，再就业培训形式化严重。培训补贴缺乏统一标准，极易造成不合理、不公平现象。再就业实践模式不够简化公开透明，工作开展中容易出现多头管理、协调困难等现象。同时，培训的内容缺乏针对性和实用性，培训专业性欠缺。
三、完善失业保险制度促进再就业的政策建议
1.树立新型理念，改进制度定位。改变原有失业保险制度的固化理念，打破传统思维，以现实为基础树立新型理念，做好制度设计工作。通过法律明确失业保险基金中促进就业的根本性功能，增强其支出规范性，凸显失业保险促进就业的功能。同时，注重与时俱进，促进失业保险制度“保生活、促就业、防失业”三项功能均衡发展，使三位一体发展理念深入人心，提升制度实效。2.扩大失业保险的覆盖范围，惠及更多失业人员。失业保险制度的建立是为了保障更多失业者权益，而中国现行制度的覆盖面仍有待扩展。针对多样化的失业人群，我国可以选择逐步拓宽覆盖范围。先城市后农村，先工业后农业，最后逐步扩展至覆盖全体存在失业风险的就业者。针对目前国家鼓励发展的非公有制企业，失业保险也可以适度倾斜，从该方面入手扩展覆盖范围，将更多劳动者纳入失业保险覆盖领域。注重灵活就业群体，设计灵活的缴费方式，为其提供保障。此外，应注重农民工和应届毕业生群体，争取将其纳入失业保险的考虑范畴。3.建立动态给付模式，引进合理的失业保险发放方式。第一，可以选择一次性发放的方式，为失业人员再就业提供充足资金。第二，可以选择递减式发放方式，降低对失业保险金的依赖，刺激失业人员寻找工作。第三，可以增加求职补贴发放减少日常保险金发放，对主动再就业的人员给予补助。此外还要注重失业保险金发放的公平性，失业保险金的发放应与失业前工资收入挂钩，给失业人员再就业提供更多的自主选择余地。4.政府给予支持，扩展失业保险基金投入渠道，完善再就业服务。一方面，完善已有的再就业服务举措。针对就业培训，增加基金投入，建立健全职业培训制度，创办优质的就业培训机构，依照市场需求有针对性地进行培训。同时，引入电子平台，让失业者自行选择培训内容。针对职业介绍，政府可以选择建立相关的资源共享数据库和就业信息网，提供更加完善的就业信息。另一方面，扩展失业保险基金的投入渠道，完善丰富再就业服务体系。政府可以设置更多服务项目，例如对失业人群进行职业规划指导和心理咨询辅导、设立求职创业补贴等。此外，政府还可以对职业教育项目给予政策倾斜，把重点放在技能水平低但就业意愿高的农民工群体和部分受教育水平低但接受能力强的青少年群体上，增强其竞争性，从根本上提高我国劳动力质量。
四、结语
发挥好失业保险防失业促就业的内生功能，有利于预防失业、促进就业、保持劳动力就业稳定，是我国党和政府对失业保险事业发展的基本要求。但是现行的失业保险制度在促进再就业方面还存在问题，因此政府应重视其促就业的作用，不断完善失业保险制度，利用该制度努力解决失业人员再就业问题。
《失业保险促进再就业功能思考》来源：《人才资源开发》，作者：张玉洁 张政凯