乡村振兴战略是中国特色社会主义新时代 “三农”工作的总抓手。党的十九大对实施乡村振兴战略提出了明确要求，强调要把中国的乡村建设成为 “产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的人民安居乐业之地。2019 年 9 月，党中央出台了乡村振兴战略工作的第一个五年规划，即《乡村振兴战略 ( 2018—2022) 》。在规划中，农村金融发展被作为推动乡村振兴战略实施的一个重要着力点，而以村镇银行为代表的新型农村金融机构则是农村金融发展特别是普惠金融发展的重要抓手。自 2007 年 3 月第一家村镇银行在四川挂牌成立以来，村镇银行在全国各地迅速发展，成为农村地区普惠金融的主力军，对十多年来我国的县域经济和 “三农”发展起了巨大的推动作用。然而，总体上看，我国村镇银行发展仍然处于 “量”的扩张阶段，尚未实现 “质”的提升，虽然发展速度较快，但整体发展质量亟待提升。党中央乡村振兴战略的实施，既对村镇银行高质量发展提出了迫切需求，又为村镇银行提升发展质量提供了宝贵的历史机遇。
一、我国村镇银行发展现状与问题
我国村镇银行的发展始于 2006 年银监会为进一步完善和激活农村金融市场作出的放宽农村金融市场准入的决定。自 2007 年至今，村镇银行发展大致经过了试点、快速发展和稳定发展三个主要阶段。其中试点阶段主要为 2007—2009 年，期间在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等省或自治区的部分县 ( 市) 开展试点，试点期间全国从无到有，至 2009 年 6 月，先后共成立了约 100 家村镇银行。通过试点，村镇银行的准入、运营、监管等政策得以逐步完善。其后 2009 年起直至 2013 年，银监会等中央各相关职能部门与各个地方政府在总结试点经验的基础上密集出台了多种优惠政策，推动村镇银行进入到快速发展时期。2009 年 7 月，银监会出台 《新型农村金融机构 2009 - 2011 年总体工作安排》，对以村镇银行为代表的新型农村金融机构的覆盖区域、覆盖率、机构类别、机构数量等作了明确的发展规划。至 2011 年底全国村镇银行审批通过数量累计达到 726 家，正式营业达 635 家，其中在 2009 - 2011 年间新设立的达 544 家 ( 刘博通，2020) 。而后，自 2014 年起至今，村镇银行渡过了数量快速扩张时期，开始更加关注银行 “质”的提升，进入稳步发展时期。至 2018 年底，我国村镇银行数量达到 1616 家，网点数量达到 5764 个，从 业 人 数 达 到 93265 人; 全国县域覆盖率达 70% ，总共约 1286 个县 ( 市) 已设立或核准村镇银行; 资产总计约 1. 5 万亿元，贷款发放总额累计达 4. 7 万亿元，信贷客户总量累计达 659 万户，贷款发放笔数累计达 1114. 6 万笔，户均贷款额度为 34. 15 万元。贷款总额中农户与小微企业贷款合计占比超过 90% ，中部与西部地区村镇银行数量占总量比重约为 65. 6% ( 何广文、李倩，2020) 。虽然近年来村镇银行对农村发展的作用愈加明显，但村镇银行总体发展质量依然不高，存在整体发展不平衡、自身发展能力弱、社会服务能力弱等问题。
( 一) 整体发展不平衡发展不平衡是影响村镇银行整体发展质量特别是整体社会绩效的重要因素。中西部地区是农村金融供给不足、服务缺位最突出的区域，也是村镇银行制度设计时重点关注的焦点。但现实与政策设计初衷的背离似乎难以避免。目前，村镇银行区域发展显著不平衡，发展水平在东中西部区域间呈现明显的与现实需求相背离的梯度差异，西部地区村镇银行发展水平与发展绩效明显落后于东部地区，无法满足西部乡村发展过程中的金融需求。发展规模方面，西部地区西藏、甘肃、宁夏、青海、陕西等五省村镇银行的平均注册资本仅约 4000 万元，仅为北京、上海、广东、浙江、江苏、天津等六省村镇银行平均注册资本的 40% 多。2018 年百强村镇银行，东部占比 46% 、中部占比 29% 、东北地区占比 13% 、西部地区占比仅 12% ，区域差异显著。覆盖率方面，绝大多数村镇银行位于东部和中部地区，西部尤其是西北与西南部地区覆盖率明显低于其他地区。社会服务功能方面，村镇银行的设立对当地经济增长具有正向的促进作用，但这种作用在东部地区明显高于中部、西部地区，同时在中部地区又明显高于西部地区。此外，自当地设立村镇银行以后，随着时间的推移，村镇银行对经济的促进作用，东部地区持续增强，西部地区则呈现强弱反复交替的特征，中部地区则呈现早期逐步增强、而后逐年减弱的趋势。
( 二) 村镇银行自身可持续发展能力不足我国村镇银行总体呈现小、散、弱的特征，自身可持续发展能力不足。首先，规模小是我国村镇银行发展的主要特征之一。依据全国村镇银行服务中心的统计，至 2018 年底，全国村镇银行平均注册资本仅 0. 9 亿元，57% 的村镇银行注册资本在 1000 - 5000 万之间，注册资本超过 1 亿的约占 30% ，超过 10 亿 的 全 国 仅 4 家，平均资产规模仅 约 9. 2 亿 ( 刘 博 通， 2020) 。其次，村镇银行区域布局高度分散。总计 1600 多家村镇银行，分散在约 1300 个县，多数营业网点分布在乡镇和行政村，难以形成合力，弱化了对乡村发展金融支撑功能的发挥。再次，市场竞争力弱。村镇银行作为新生事物，专业能力和人才队伍建设都需要一个过程，因而相对于传统金融机构，金融创新能力弱、服务能力弱，且本身市场信任度较低，这必然导致市场竞争力弱。造成村镇银行可持续发展能力不足的原因，一是村镇银行自身经营效率低，盈利能力、积累能力不足。如村镇银行成本收入比普遍过高，平均值达到 63. 2% ( 何广文、李倩，2020) 。二是农村金融市场尚未真正建立以市场化退出和市场化利率为基础的竞争机制。市场竞争对村镇银行经营管理的约束与激励作用有待加强，在一定程度上影响了村镇银行经营绩效的提升。三是村镇银行发展前期对政府财税扶持政策过度依赖，抑制了其自生能力的发展。
( 三) 村镇银行社会服务功能弱化社会服务功能是考察村镇银行发展质量的一个重要维度。与一般商业银行相比，村镇银行发展更加强调其社会绩效与财务绩效的双重目标属性。但显现实中，目前我国村镇银行在服务机构的覆盖率上提升较快，初步实现了政策设计时的目标，而在对 “三农”和小微企业发展的金融支撑作用方面，村镇银行距离政策目标的实现仍然具有相当距离。尤其是在最需要的中西部地区，村镇银行的社会服务绩效亟待提高，农村地区金融服务可得性与可及性问题依然突出。如广西壮族自治区天等县开展的关于农户创业资金来源的调查显示，创业农户中资金源于自有资金的户数占比为 53. 6% ，源于私人借款的户数占比为 28. 6% ，而源于政府与金融机构贷款的户数占比仅为 17. 8% ( 马小龙，2020) 。村镇银行社会服务功能弱化的原因主要由两个，一是内因，即其功能定位需要更加明确，产品创新能力、服务能力、人才队伍需要进一步加强; 二是外因，即村镇银行要发挥作用，需要良好的金融环境支撑，如市场化程度、信用体系、制度以及数字基础设施等。相对而言，我国东部地区具有更好、更加完善的金融环境，故村镇银行对乡村发展的支撑与推动效应比中西部地区更加显著。
二、乡村振兴战略实施背景下村镇银行发展的机遇
近年来乡村振兴战略的持续推进，为我国村镇银行的发展提供了难得的政策机遇、市场机遇与环境机遇。具体而言，随着乡村振兴战略的实施，农村金融市场的市场规模、客户结构、市场需求等都发生了根本性改变，为村镇银行提升自身规模与层次、提高发展的可持续性提供了难得机遇。首先，市场规模是影响行业发展的关键因素。随着乡村战略的实施，农村地区经济活力持续增强，创新创业规模不断扩大，使村镇银行的潜在市场规模不断扩大。而银行经营单位成本大小与规模大小呈反比。同时，由于乡村产业的兴旺，村镇银行的客户素质将不断改善、客户数量和集中度也将不断提高，从而将使村镇银行的市场开发效率得到大幅提高、运营边际成本不断下降。农业部的统计显示，2016—2019 年间，每年农村参与创新创业的人数分别为 450 万、520 万、700 万、810 万，年均增长均超过百分之十 ( 马小龙，2020) 。其次，此轮乡村创新创业的主体多为具有长期在外务工经历的返乡农民工群体，相对于传统农村经营主体，他们具备技术、资金、信息等多方面的优势，这将使村镇银行的客户结构发生了重大改变。一方面，农业的经营主体结构由以传统农户为主，向以专业大户、家庭农场、专业合作社以及龙头企业为主; 另一方面，农村地区的二、三产业也受益于此轮创新创业高潮而呈现加速发展的趋势，将使小微企业对村镇银行金融服务的需求占比快速提高。第三，以上市场规模、客户结构的变化又必然使村镇银行的市场需求呈现新的特征，即单个客户融资需求额度更大、中长期信贷需求增加、产品与服务需求更加多样化 ( 唐晓旺，2018) 。这一方面对村镇银行的经营管理构成新的挑战，但另一方面有利于村镇银行降低成本收入比、刺激金融产品创新和服务创新，从而为村镇银行提升发展质量、提高经营绩效提供了空间与契机。
三、促进村镇银行高质量发展的建议
农村金融市场的繁荣与发展是乡村振兴的应有之意。因此提高村镇银行发展质量，改善农村金融服务供给是实施乡村振兴战略的重要环节。促进村镇银行高质量发展，重点一要完善政府扶持政策，推进村镇银行整体发展水平提高，二要切实提高村镇银行自身真实盈利能力和可持续发展能力，三要着力提高村镇银行对乡村发展的金融支撑功能。
( 一) 完善扶持政策，推进村镇银行整体发展水平提高农村金融市场由于竞争不充分、信息不对称等问题存在市场失灵问题，因此政府扶持政策在各国农村金融市场发展中普遍起着重要作用。国内村镇银行发展作为一种新生的农村金融机构，尚处于发展的初期，其整体发展状态尤其受到财税支持政策的影响。但财税扶持政策对我国村镇银行的发展，既具有正向的激励效应，也产生了负面的抑制效应，而后者导致村镇银行对财税补贴政策的依赖，影响村镇银行健康发展。要提高村镇银行整体发展质量，必须不断完善财税扶持政策。总体而言，我国财政补贴政策和税收优惠政策对村镇银行发展具有促进效应，普遍提高了村镇银行的发展绩效。但是，首先，从长期看我国税收优惠政策对村镇银行的促进效应明显高于财政补贴政策。其原因在于，财政直接补贴政策可能扭曲村镇银行市场竞争，而税收优惠政策具有市场中性。其次，财税政策对不同发展阶段的村镇银行的效应具有明显差异，且它们对村镇银行的促进效应随其发展时间加长而减弱。其原因为村镇银行发展初期成本高、客户少、规模小、服务能力弱，其盈利和经营的可持续性对财税补贴的依赖更大，而随着村镇银行逐步成长，财税补贴政策对其生存与发展的边际促进效应下降。再次，实证研究发现，财税扶持政策对村镇银行自身可持续发展能力具有负面效应，无法提高村镇银行长期盈利能力。其原因在于财税补贴提高了村镇银行短期盈利，降低了市场竞争对其经营的约束，固化了村镇银行对补贴政策的依赖 ( 何广文、李倩，2020) 。要推进村镇银行整体发展水平提升，一是要提高财税扶持政策的灵活性、针对性和精准性。政府财税部门应针对不同地区、不同发展阶段的村镇银行灵活制定有针对性的支持政策，并对政策实施效果进行动态评价、及时调整。二是财税扶持力度要进一步对西部地区倾斜。相对于中、东部地区，西部地区村镇银行发展成熟度低、发展环境落后，财税支持对其发展的促进效应更加明显。三是减少财政直接补贴，更多采用市场中性的税收优惠政策，以减少对市场竞争机制的扭曲。四是利用实施乡村振兴战略的契机，更加关注农村金融基础设施建设和金融市场环境建设，以提高村镇银行投资效率和长期盈利能力。此外，还要进一步完善农村金融监管政策，提升监管政策的精细化、科学化水平，避免一刀切，引导村镇银行提升金融创新水平和经营规范化水平。
二) 夯实自身提升村镇银行可持续发展能力切实提高每家村镇银行的真实盈利能力和可持续发展能力是实现我国村镇银行整体高质量发展的前提。为此，村镇银行首先应进一步明确自身定位，立足地方，开展差异化经营。村镇银行是普惠金融的一种，立足当地，深耕 “熟人社会”，构建紧密的社区关系是其竞争优势的主要来源。依靠长期、紧密的客户关系，村镇银行得以减少信息不对称、降低交易成本，从而确立自身在局部市场的非对称优势。因此，每家村镇银行应对所处 “社区”有充分的调查与研究，制定长期的 “银行— 社区”关系战略，并把它上升到企业运营的核心战略层面。其次，村镇银行应更加专注于银行传统业务，围绕传统业务开展金融创新，尽量通过提高净息差，以提高边际盈利能力。村镇银行相对传统金融机构规模小、市场小、风险控制方式少、风控能力弱且金融人才短缺，其金融创新能力和风险承担能力相对弱小。但其客户贷款金额相对小、周期相对短，对息差具有更高的承受能力，且其具有更深的客户关系优势和相对信息优势，故可围绕传统业务创新，提高单位盈利水平提升自身经营绩效和长期发展能力。第三，不断完善村镇银行公司治理结构。完善的公司治理结构是村镇银行长期稳定经营的基础。目前多数村镇银行由于成立时间较短，公司治理结构和企业文化尚在形成和成熟过程之中，且部分村镇银行股权结构不尽合理，存在股东行为违规失范、关联交易、激励机制不完善等问题。为此，应进一步完善监管政策，引导各村镇银行完善公司治理结构、治理机制、激励机制、风控机制等，加强市场竞争对村镇银行运营的硬约束。
( 三) 多元联动提升村镇银行社会服务绩效导致村镇银行社会服务功能弱化的因素并不单一，具有复杂性、多元性的特征，既涉及村镇银行自身问题，也涉及政策以及环境等因素。具体如农村数字基建落后、农业生产风险高、抵押不足以及创新滞后需求等。为此，增强村镇银行社会服务功能需要各方联动。一是，乡村振兴应把农村地区的新基建作为重点内容，降低村镇银行利用数字技术开展金融服务的成本。要利用实施乡村振兴战略的契机，切实缩小农村地区和欠发达地区与城市和发达地区的数字鸿沟，充分发挥数字技术对降低金融服务边际成本、提高农村地区金融服务可得性与可及性的作用。二是要创新农村产权抵押融资实现机制和风险补偿机制，降低村镇银行贷款风险。抵押不足是制约村镇银行扩大贷款规模，服务乡村发展的主要原因。各地可根据自身条件采取建立和规范农村产权价值评估体系、充分挖掘当地特色产权抵押物、拓宽产权抵押融资增信渠道、创新农村贷款反担保措施、建立和完善抵押融资风险补偿机制、制定不良抵押资产处置方案、建立高效农村产权流转交易市场等措施，引导和鼓励村镇银行等农村金融机构加大农村地区贷款规模。三是村镇银行更加主动出击，一方面推动金融与农村产业链融合发展，另一方面推动自身与其他金融机构的合作与联合。村镇银行通过与产业协会、合作社、产业园区等的合作，深入农村产业链发展的各个环节，既可开展产业链打包担保融资等降低企业融资难度，也可更深的介入产业链发展，通过助推产业链的成长实现自身的成长。同时，通过加强同业合作，村镇银行有可能改善其覆盖过于分散的弊端，提高服务效率; 通过加强与传统金融机构的合作则能与他们形成互补，在事实上于微观层面提升自身金融创新能力和金融服务能力，于宏观层面提升农村地区金融渗透率和整个农村金融体系效率。
参考文献:
[1] 刘博通 . 我国县域村镇银行发展对经济影响的研究 [D].吉林大学，2020.
[2] 何广文，李倩 . 财税扶持与村镇银行绩效: “发展论”还是 “依赖论”? ———来自全国 1177 家村镇银行面板数据的证据 [J]. 华南师范大学学报 ( 社 会 科 学 版) ，2021 ( 2) : 1 - 14.
[3] 唐晓旺，张翼飞 . 乡村振兴战略下农村金融创新的思路与对策 [J]. 中州学刊，2018 ( 12) : 47 - 52.
《乡村振兴背景下我国村镇银行高质量发展策略》来源：《中国经贸导刊》，作者：李小花