在交通领域，分享经济指的是依托互联网相关技术平台，将闲置的交通资源进行整合，通过数据分析为居民提供合理、经济的出行策略，实现交通出行行为的共享[1],而网约车无疑是一个典型的代表。 从《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台到地方政府实施细则的制定与发布，网约车的监管已经逐渐从"立法时代"走向了"执法时代",相关的研究重点也转向了规则的实施，更多地聚焦于监管策略、监管效果和监管完善等[2]. 由于北京、上海、广州、深圳等大城市率先发布实施细则，为如何细化区分监管的标准提供了风向标，各中小城市纷纷效仿，抬高网约车的市场许可和准入的门槛[3],宏观上不符合国家对分享经济的监管基调[4],微观上不利于城市居民的合理出行需求的满足。 而且，从各地方政府发布的实施细则来看，网约车的分享经济属性被明显削弱，这与国家提倡的建设环境友好型和资源节约型社会明显背道相驰。 本文从中小城市入手，探索网约车服务监管的路径和措施，合理确定监管模式，创新监管手段，以期望网约车能回归分享经济本质，切实降低居民的出行成本，缓解中小城市因车辆巡游带来的环境污染和交通拥堵问题。
1 中小城市网约车服务监管问题分析
1.1 地方政府层面的问题
1.1.1 政府角色定位问题
在中小城市的网约车服务监管中，地方政府存在角色缺位和错位的问题。
所谓缺位，指的是在网约车服务监管中，地方政府在某些方面未能提供相应的服务，导致政府监督或管理职能的缺失[5]. 例如，在各地方政府出台的细则中，均有要求开展网约车服务质量测评并对社会进行公布，但至今为止，关于网约车服务质量的公示的报道却鲜有出现。
所谓错位，指的是政府部门内部之间发生的职责交叉、职能混乱和政出多门、多头管理现象[5]. 一方面，为了达到《暂定办法》中对网约车"高品质服务、差异化经营"的定位，各中小城市地方政府纷纷仿效大城市和特大城市，在网约车车辆和驾驶员的规制上不断加码，只是为了提高乘客乘车的舒适度。 然而，乘车的舒适度水平应完全出自乘客自身的体验，本应由市场所决定的却变成了政府加码的依据。 现实的结果是，加码后网约车的数量急剧下降，导致乘客的出行需求不能得到很好的满足，就更谈不上舒适度的问题了。 另一方面，各地方政府在网约车监管中涉及部门众多，职责相互交叉，虽然提出要建设网约车监管平台实现多部门联动，但对于中小城市而言行政成本太大，往往是运管部门的单兵作战，难以实现有效的监管。
1.1.2 实施细则存在问题
1)切实可行的实施细则比例较低。 以江苏省为例，全省下设县和县级市共41个，截至2019年年底仅有6个(分别为海安县、如东县、江阴市、宜兴市、句容市和扬中市)制定了实施细则，比例不足15%,其他县和县级市多参照地级市(均为大城市或特大城市)的标准，不具备针对性和适用性。
2)实施细则照搬《暂行办法》的规定，将网约车按传统巡游出租车化管理意图明显。 多数中小城市地方政府在制定实施细则中照搬《暂行办法》中的规定较多，同时没有将网约车作为一个新兴的事物对待，仍然站在既有利益者--传统巡游出租车行业的角度制定相关细则。
3)部分中小城市实施细则较为苛刻，限制网约车的发展。 比如说，海安县既规定了车辆初始购置价格不低于12万元，已使用时间不超过3年，同时还要具有南通号牌且《机动车行驶证》住址登记必须在海安县[6].
1.2 平台层面的问题
1.2.1 司机和车辆审核问题
根据《暂行办法》和地方的实施细则，网约车平台除了要核实司机犯罪记录、违章记录等背景外，还应核实司机应具有网络预约出租汽车驾驶员证，此外对车辆还应要求安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置等。 以泰州市为例，目前唯一取得合法经营许可的是万顺叫车。 当通过其APP注册成网约车车主时，其平台的对驾驶员的审核目录只包含姓名、性别、身份证号、驾龄，同时也要求上传驾驶证，对驾驶员是否取得网络预约出租汽车驾驶员证未做要求;在车辆审核方面，其平台的审核目录包括车型和车牌号并要求上传行驶证和人车合影的照片即可，对车辆是否取得网络预约出租汽车运输证和是否符合地方实施细则规定(例如轴距限制、车辆价格限制、应急报警装置等)未做要求，如图1所示。
1.2.2 定价和计费问题
从江苏省目前各中小城市地方政府的实施细则来看，在网约车定价方面均实行的是市场调节价。 网约车运营的最低成本价理当受到政府管控，但最高价的浮动最终还是应该交给平台本身和市场来调节。 但是实质上，网约车平台获得了司机和乘客两端的价格定价权和绝对权。 以滴滴为例，在其快车和专业业务中，实行的是司机和乘客分开计价的模式，虽然取消了对司机收益抽成，并明确基础车费、动态调价费用等100%归车主所有，但许多司机并未从中获益[7]. 此外，网约车平台在定价方面缺乏必要的说明和依据，乘客只能被动地接受。 以万顺叫车为例，其在泰州市海陵区的网约车定价分为普通时段和晚间出行2种，时段收费标准如图2所示，但是，对于计费规则的依据却没有给出明确的说明，无法判定其是否低于其运营的成本或明显高于市场的价格需求。
2 中小城市网约车服务监管模式分析
对于网约车的服务监管，为节约监管的成本和提高监管的针对性和有效性，中小城市应将监管的重点放在平台公司上，对应的服务监管模式就主要有2种："分级监管"模式和"全面监管"模式。
2.1 "分级监管"模式
所谓的"分级监管"模式，是指地方政府将网约车平台公司作为直接的监管对象，通过平台实现对网约车车辆和司机的间接监管，如图3所示。 其监管模式的核心在于，以公共利益为基础，通过适当措施来规范网约车平台公司的发展，进而规避市场的不完全性和外部性。 在具体实施中，一方面地方政府利用实施细则制定运营的行政许可对平台公司进行直接监管，引导网约车平台公司的自律行为，及时纠正不符合公共利益的行业规则;另一方面，地方政府将网约车司机及车辆的管理权限下放至平台公司，弱化对网约车的准入、数量和价格的监管，通过引导实现网约车市场资源的合理配置，不直接干预网约车市场的自我运行。
2.2 "全面监管"模式
"全面监管"模式是指地方政府对网约车服务的提供方及车辆进行全部的监管，包括网约车平台公司、网约车司机及网约车的设备状态，如图4所示。 对于全面监管，其监管模式的核心在于，政府通过全面监管网约车市场参与主体，直接干预市场的运行来规避其不完全性和外部性。 在具体实施中，一方面地方政府通过实施细则设置行政许可来约束网约车平台的运营、设置准入标准来对车辆和司机参与市场进行限制;另一方面，地方政府对平台公司、网约车司机和车辆同时实行监管，平台公司则对网约车司机和车辆进行内部的运营管理。
3 中小城市网约车服务监管途径及对策
对于中小城市地方政府，在网约车服务监管中应充分发挥其优势，以居民出行服务提升为基本出发点，通过机制的创新来探索网约车的服务监管路径，制定切实可行的监管对策，为此，应从政府角色转变和职能优化、完善地方政府的实施细则、完善政府监管体系和强化公众权益保护监管4方面着手。
3.1 政府角色转变和职能优化
1)解决中小城市网约车监管困境的关键在于政府角色合理和准确的定位。 目前，我国的市场经济已经相对成熟，在社会治理的新常态下，以企业为代表的市场主体应纳入社会治理的组成部分，并逐渐承担相应的义务和作用[8]. 因此，中小城市地方政府需要尽快从网约车市场中撤出，简政放权，让市场在资源配置中发挥决定性作用，努力成为网约车市场竞争的引导者、市场运行的监管者和市场秩序的维护者[9].
2)中小城市地方政府在网约车监管中要进行职能的优化。 对市场和行业能自主决定的，竞争机制能自我调节的，要取消、转移或下放部分职能;对于网约车监管中涉及多部门的，应坚持精简、统一、效能的原则进行职能的整合，避免政出多门的弊端;对于宏观调控和市场监管的规范管理和监督指导方面，则应加强部分职能[8].
3.2 完善地方政府的实施细则
1)针对网约车实施细则中存在的主要问题，中小城市地方政府首先应积极响应《暂行办法》的规定出台符合地方实际的实施细则，避免网约车市场出现监管真空。
2)中小城市地方政府应避免用管制出租车的方式管制网约车，在地方实施细则的具体内容上，应体现分享经济下的法律规制的基本规律，放宽对驾驶员和车辆的准入条件，取消部分歧视性条件，不抑制网约车供给的规模，规范引导当地的网约车市场发展[10].
3)在驾驶员方面，建议放宽本市户籍的要求，取得居住证即可，不宜设置驾驶员文化程度条件和高等级机动车驾驶证的要求。
3.3 完善政府监管体系
政府监管是政府为实现某些公共政策目标，依据有关法律法规，对特定产业中微观经济活动主体的进入、退出、资质、价格，以及涉及国民健康、生命安全、环境保护和可持续发展等方面进行的引导、干预和规范[11]. 对于中小城市地方政府，在网约车的监管服务中应建立统一协调、精简、高效的政府监管框架体系，强化监管工作的落实到地，科学有效地开展政府监管工作，促进网约车行业的市场经济发挥其决定性的作用。
4 结束语
作为分享经济时代的产物，网约车通过大规模盘活经济剩余，激发出经济效益，实现了私家车辆的"去专业化",满足乘客高品质的出行需求，解决交通出行高峰中的供需矛盾。 对于地方政府特别是交通压力不大的中小城市，应在充分考虑公众利益的基础上，鼓励支持其发展。 另外，作为新兴的行业，政府在为其创造宽松市场环境的同时要适当监管，努力成为网约车市场竞争的引导者、市场运行的监管者和市场秩序的维护者。
参考文献
[1]刘奕，夏杰长共享经济理论与政策研究动态[J]经济学动态， 2016(4)。116-125.
[2]国家信息中心共享经济研究中心中国共享经济发展年度报告(2018)[EB/OL].(2018-03-21) [2020-05-081].ttp://www. sic. gov.cn/News/250/8873.htm.
[3]中华人民共和国国家发展和改革委员会关于促进分享经济发展的指导性意见[EB/OL].(2017-07-03) [2020-05-08] htp://www gov.cn/xinwen/2017-07/03/content_5207691 .htm.
作者：姜毅,尹锦明
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