政府采购对预算改革的新要求

　　 〔内容提要〕政府采购是我国财政体制进一步改革的重要内容。它有利于提高预算资金的使用效率 ,减少政府各种寻租行为。预算改革是进一步推行政府采购改革的必要条件。应采用零基预算等方法 ,提高预算编制的科学性 ,并加强预算对财政资金使用的监督。充分发挥政府采购的优势 ,还需要对预算执行程序、预算会计制度、国家金库制度等进行必要调整。

一、进一步深化政府采购制度改革 ,必须与预算改革紧密联系起来

长期以来 ,我国政府采购制度主要采用财政预算分配后由各个购买实体分散采购的形式。这种分散购买、自我服务、自给自足的方法 ,不仅与社会化大生产不相适应 ,而且不能发挥规模购买优势 ,不能利用市场竞争机制的好处 ,加大了各行政事业单位的业务成本 ,降低了财政资源的使用效率。采购过程中各采购主体以部门或小集团利益为重 ,引发了不同程度的暗箱操作和腐败行为 ,严重弱化了财政的宏观调控能力 ,因此必须对政府采购制度进行改革。

推行政府采购制度改革 ,本质上是对预算支出管理方式进行改革 ,其最终目的是提高财政资金的使用效率 ,这也是政府预算管理体制改革的内在要求。财政部最近颁布的《政府采购管理暂行办法》规定 :各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体使用财政性资金办理的政府采购 ,使用新的采购制度 ;资金来源范围应当是财政性资金 ,包括预算内资金和预算外资金 ;采购机关可以组织也可以委托具备政府采购业务代理资格的社会中介机构承办政府采购具体事务。财政部门不得参与和干涉政府采购中的具体商业活动 ,但财政机关承担着对政府采购行为进行监督的责任。由此可以看出 ,财政部门必须对预算监督方式、财政资金的拨付、预算的编制、国家金库制度等进行改革 ,以适应采购方式的变化。

二、按照新的政府采购制度的要求 ,对现行的政府预算管理机制进行配套改革
１．进一步加强预算监督。

政府采购制度改革使预算监督的对象范围进一步扩大 ,由原有的价值形态向实物形态延伸。过去由于资金直接拨付给具体的使用单位 ,具体的实物采购任务由使用单位承担 ,反映到预算上仅仅是资金在上下级之间流动 ,无法反映预算安排的真实效果 ,采购对象的数量、质量等特征均难以顾及。资金的规模更多的是采用基数法进行测算 ,不能反映真实的采购需求。《暂行办法》规定 ,财政部门应当对政府采购项目预算的执行情况、采购标准、采购方式和采购程序的执行情况进行检查 ,并在发现严重违反规定的采购行为时立即责令采购机关停止采购。这表明财政监督已不仅仅局限于对财政资金的管理 ,更要加强对资金使用过程、使用效果的监督 ,对采购机关的采购行为从价值管理和实物管理两个方面进行管理。

进一步加强事中管理。在传统的采购制度中 ,财政部门的监督主要侧重于事前和事后 ,即预算的编制和决算的汇总两个环节 ,日常监督一般由各级行政管理部门负责。由于预算资金已经拨付给用款单位 ,并由其负责具体采购 ,致使在采购过程中出现“内部人控制”现象 ,各种黑箱操作、寻租行为层出不穷。在新的采购制度中 ,集中采购资金的拨付由事前改为事后 ,管理权由使用机关（采购机关）改为财政机关 ,从而使得财政有能力对预算执行过程加强管理 ,只有在对采购程序和采购合同等审查无误的前提下 ,才能将资金直接拨付给供应商。

应对财政部门从事相关工作的干部的知识结构作必要的调整 ,做到既要懂政策、懂技术 ,还要懂市场。政府采购制度是财政支出管理的重要组成部分 ,涉及到财政部门的许多职能作用的发挥 ,因此必须具备扎实的财政理论和实践知识。财政要对采购活动执行监督检查 ,防止黑箱操作带来的“假采购、真回扣”等问题 ,因此有关人员应当掌握较为广泛的经济、行政、法律知识 ,按照《政府采购协议》、《政府采购管理暂行办法》、《经济合同法》等相关法律的要求 ,依法对政府采购行为进行审核并拨付资金。对于采购过程中出现的纠纷 ,要依照法律程序妥善处理。

２．预算编制的配套改革。

应该大力推行零基预算制度。自８０年代以来 ,行政单位实行预算包干办法 ,对各单位预算指标的分配 ,实行的是“基数 +增长”的办法 ,这种编制方法是以各单位的既得利益为中心 ,承认已存在的不合理支出为前提的 ,考虑历史因素较多 ,忽视了市场供求等因素对政府收支的具体影响 ,是以历史而不是以实际需要作为支出的依据。采用零基预算的编制方法 ,需要对每一年（每一项目）预算收支的规模进行重新审查和安排 ,而不考虑基期的实际支出水平。需要重新评估各支出项目 ,根据财力可能和支出项目的重要程度确定下一年度的预算数额 ,从而改变基数法的主观随意性 ,达到预算过程的规范与透明。采用零基预算是实行政府采购制度的本质要求。只有采用零基预算方法科学地测定各单位的用款需要 ,才能科学地界定政府采购资金的规模和范围。只有建立科学的采购制度 ,才能保证财政资金的使用效率。二者分别侧重于资金安排与使用两个环节 ,相辅相成 ,缺一不可。在“公开、公平、公正”的原则指导下 ,政府采购工作的规范性和透明度得到进一步加强 ,也使财政部门能够获得较为充分的物品供给信息 ,为编制零基预算提供了客观条件。


注意协调好集中采购和非集中采购的关系。集中采购可以发挥规模优势 ,好处很多 ,但是非集中采购也具有技术、人才等方面的优势 ,不容忽视。具体应选用何种采购方式应因地制宜。必须充分考虑采购对象的性质、特征。技术障碍小 ,便于集中采购的由有关部门统一采购 ;不便于集中采购的 ,仍应以使用单位为预算主体 ,编制使用计划 ,自行安排采购活动 ,资金既可以由财政部门掌握 ,按合同执行情况直接拨付 ,也可以直接拨付给使用单位。

三、对预算执行的改革

改革财政专项预算资金的拨付制度 ,建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资金管理方式。将现行财政支出中一部分专门用于单位或部门的基本建设、设备购置、公务、办公、车辆购置等专项资金 ,按价值管理与实物管理相结合的办法在总预算中单独编制 ,不再搞条块分割 ,而应以实物的形式由政府采购中心按照财政批准的政府采购计划统一发放到各使用单位。

改革现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作办法。现行的操作办法是按照国家机构的建制和经费的领拨关系确定的 ,按照主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位至少三个级次层层下拨经费 ,年度终了又层层上报经费使用情况 ,汇编决算。实行政府采购制度后 ,财政部门不再简单地按照预算下拨经费 ,而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付货款。由于这部分支出采用直接付款方式 ,支出的决算也不需要层层上报 ,财政总会计可以根据支出数直接办理决算。完善国家金库制度。现行的国家金库制度规定 :国家的一切预算支出 ,一律凭各级财政机关的拨款凭证 ,经国库统一办理支付。目前国库的拨款体系与预算会计管理体系是匹配的 ,即国库办理的财政拨款按会计管理体系在银行结算体系中层层拨至用款单位。政府采购制度改革后 ,国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式并制定相应的具体操作办法。这其中的一个重要问题就是建立政府采购资金的专门帐户 ,改变原来把单项资金划转到各个采购单位的帐户的做法 ,增强财政对这部分资金的控制 ,防止出现条块分割“有钱不能用”的状况。

改革单位预算会计制度。长期以来 ,我国行政事业单位使用财政性资金进行购买性支出 ,一旦资金拨付到位 ,基本上就从财政管理或财政监督中脱离出来 ,对其存续情况、处理情况难以掌握 ,造成部分国有资产的流失或重复购置。政府采购制度改革后 ,采购品使用者应根据财政部门提供的付款凭据进行资金核算 ,根据采购品入库情况入帐。在编送会计报表时 ,既要提供资金的收支情况 ,还要提供采购品的到位情况 ,从资金和实物两个方面申报 ,并与采购部门的结果核对。
参考资料 :

冯健身 :１９９８ ,《关于建立我国政府采购制度的探讨》 ,《财政研究》第３期。
课题组 :１９９９ ,《我国政府采购制度研究》 ,《财政研究》第２期。