[关键词]国库；支付；制度
一、前言
国库集中支付制度是在公共财政基本框架内，充分体现优化资源配置的优势，发挥财政政策的积极作用，服从政府履行职能的需要。同时还要增强政务的公开性，减少资金拨付的中间环节，做到既保证预算单位用款，又能提高财政资金的使用效益，以充分体现政府职能的透明、快捷、高效。推行国库集中支付就是要变财政的事后监督为事前控制，从源头上堵塞支出漏洞。各预算单位在进行支出时，必须首先向财政部门提出用款申请，财政部门对支出进行审核同意后，通知国库拨款，将款项直接拨付给所购的商品和劳务的供应商。这一过程有利于加强财政对各预算支出活动的监督控制，使预算单位的每一笔资金由过去的“暗箱”操作变为“阳光”操作，从而实现对财政资金流向、流量的全程控制，增强财政资金运作和使用的透明度，规范资金使用者的行为，提高资金使用效率。各预算单位不再有财政资金结余，只有指标结余，资金结余全部体现为财政结余。财政部门能够及时、准确地掌握资金运作情况，为预算编制、执行分析和调控经济提供准确依据，从而使财政宏观调控能力大大增强。同时由财政拨款而购置的资产可以在账面上得到准确反映，国有资产管理将更为规范，这有利于国有资产的保值增值，防止国有资产的流失。
二、国库集中支付改革的现状分析
从目前的发展进程来看，国库集中支付的改革从实现形式上主要有两种，一是国库集中支付制度，二是会计集中核算制度。这两种制度的共同点是：其一，都是我国财政国库管理制度改革的产物。其二，两种制度的操作主体都是财政部门。会计集中核算是以会计核算和监督为其基本职能，由会计核算中心按照“集中管理、统一开户、分户核算”的原则集中办理各单位的具体会计核算和监督业务，具有代理记账的性质。而国库集中支付也是在财政部门成立国库支付中心，具体从事资金支付、会计核算、监督检查等业务。从职能和核算对象来看，会计核算中心与国库支付中心是同一机构。其三，两种制度的承担对象是一致的。会计集中核算工作和国库集中支付工作的对象都是行政事业单位，其具体对象都是财政资金及其使用过程。最后，这两种制度的目标都是为了减少拨款环节，增加资金使用的透明度，进而提高财政资金的使用效益。
当然，二者的区别也是显而易见的。首先，二者产生时间、背景环境及范围不同。会计集中核算制度是在纪委的要求下首先出台的，主要目标是要把预防腐败寓于决策制度之中，同时还有提高本级财政效率、节约经费开支、缓解各级政府尤其是较贫困地区的财政压力的目的，所以会计集中核算制度在我国大多数地市级及其下属区县财政部门开始试点推广。而国库集中支付制度是由财政部“金财工程”领导小组和国库司汲取国际上的一些市场经济化国家的通行做法并结合我国的具体特点，探索出来的一套切实可行的国库管理改革制度。国库集中支付在发达国家经历了几十年，实践证明是国家行之有效的理财模式。目前我国绝大多数省级财政、市级财政和少部分区县级财政采用的是国库集中支付制度。其次，两种制度的运行机制不同。会计集中核算制度在单位通常只设置报账员等会计专管人员，即使设置会计人员，但会计职能大部分已经转移到会计核算中心，实际上单位的会计、出纳都收归会计核算中心，由会计核算中心统一核算和监督，支出的决策与支出的执行相分离。国库集中支付制度通常是在单位设置会计并保留、行使其会计职能，在统一的支付中心设置统一的出纳，会计和出纳相分离，由支付中心的出纳来监督、制约各单位的会计。最后，两种制度涵盖的范围不同。目前纳入会计核算中心管理仅有一级核算单位，大部分基层核算单位仍无法纳入，集中核算的资金仅是正常经费和专项经费。而国库集中支付的管理，则涵盖了所有财政性资金的支出，即从财政资金的缴拨、使用管理到银行清算，都要纳入国库单一账户等管理。
按照国民经济和社会发展第十个五年计划要求，各地的会计集中核算制度要逐步向国库集中支付制度并轨，由于现行会计集中核算制度已经实施三年，有的地方实施时间甚至更长，相应的机构运行已趋于稳定，若突然转轨势必造成政策的反复，不利于财政改革的方向。国库集中支付改革到了十字路口，如何顺利地深化改革是我们特别是大多数实行会计集中核算的区县级财政部门当前着重需要研究的课题。
三、国库集中支付改革的发展趋势以及对策
（一）国库集中支付改革的发展趋势
1.融入会计集中核算功能是国际上国库集中支付制度的发展趋向。传统意义上，财政与会计是相互独立的科学范畴。但随着公共财政的发展，许多西方国家政府公共会计已作为公共财政的重要组成部分，包含在国库集中支付制度中，显然，通过政府公共会计的桥梁，传统意义上的相互独立的财政和会计的内在关系已呈现包容的新特征。当前，美、法等西方发达国家已把政府公共会计核算作为国库集中支付制度的重要组成部分，以保障和促进国库集中支付资金的有效运作和取得最大效益。值得关注的是，国际上许多国家和地区也实行类似我国会计集中核算的方法，如美国的州和地方政府就是由政府会计统一核算的，各个政府部门并不进行会计核算。因此，直接或间接融入会计集中核算功能已是国际上国库集中支付制度的发展趋向。
2.与国际接轨推行国库集中支付制度是我国公共财政改革取向。推行国库集中支付制度就是按照国际惯例，公正、公平、公开和优化政府收支行为，提高其效率，这是我国公共财政的改革取向。而实施会计集中核算制度是适应我国目前部分地区行政事业部门和领导法治意识不强、管理技术比较落后、财政性资金紧缺等实际情况的。与国际接轨，建立和健全国库集中支付制度后，会计集中核算和监督功能将融入国库集中支付制度中，完全能够有效地对行政事业部门的财政性收支进行规范的控制、管理、核算和监督。会计集中核算制度作为独立的财政会计制度将完成其历史使命。
3.国库集中支付的会计集中核算制度模式的发展。随着会计集中核算制度融入国库集中支付制度，其会计核算监督职能成为国库集中支付制度的重要职能。并逐渐集国库集中支付和会计集中核算的职能于一体。所以也称之为财政结算中心，并赋予完整的预算指标控制功能和财政清算功能。现行会计集中核算制度最终也要完成其使命，但其职能不是消亡，而是融入到国库集中支付制度中。
（二）国库集中支付改革的对策
国库集中支付制度和会计集中核算制度之间内在关系的改革取向，应借鉴国际通行做法，现阶段适宜实行分阶段、分层次协调并轨，会计集中核算制度应有机融入到国库集中支付制度中去。推进并完善国库集中支付制度，要充分发挥会计核算制度的功能，充分发挥会计核算中心的桥梁作用。目前大部分省、市级财政部门，基本实现了国库集中支付，由国库直接将款项支付给收款单位，同时发挥国库集中支付制度的核算和监督功能，对财政预算内外资金实行跟踪管理。广大的区县等基层财政部门，目前都设立会计核算中心，因此这些基层财政部门在推进国库集中支付改革时，要在账户体系设置、核算方式、支付范围以及在财政内部资金和收入管理上与国库集中支付的管理方式相衔接，会计集中核算制度要适应国库集中支付制度改革的要求不断加以完善，最终转化为国库集中支付制度的重要组成部分。
1.积极稳妥推进国库集中支付制度改革。结合政府职能转变和政府机构改革，从制度上控制并最终消除地方和部门利益。从促进经济发展、保障社会稳定大局出发，妥善解决国库分散支付制度遗留的利益矛盾。按照国家统一部署，逐步拓宽范围，规范模式，先由各级财政部门推进国库集中支付制度改革，然后联动人民银行、商业银行、税务部门逐步推进国库集中收入制度改革，实现财政、税务、人民银行、商业银行联网，提高财政国库管理效率。
2.以会计核算中心为结合点，改造和完善会计集中核算制度。首先，树立服务意识，提高服务水平。各级财政部门会计核算中心是财政部门的重要窗口，也是连接国库集中支付制度和会计集中核算制度的纽带。要主动接受社会监督，加强服务设施建设，提供良好的服务环境。既要坚持原则，又要热情服务。其次，建立和完善管理制度，提高工作效率。建立和完善单位内部会计核算、运行管理制度，建立严格的内部监控机制。构建规范的会计集中核算运行操作规程。从而形成一套相互监督、相互制约、协调配合、责任明确、主体分明的高效运行机制。再次，根据实际需要修改和完善会计集中核算制度。明确会计集中核算制度实施范围。根据不同情况确定不同的会计集中核算制度方式，并以法律法规规范核算行为。正确处理会计核算中心与税务部门和纳入会计集中核算单位的关系。
3.分层次将会计集中核算制度有机融合到国库集中支付制度中。首先，对于省市级财政部门实行会计集中核算制度的，要积极推进国库集中支付制度改革，在这两级行政事业单位中推进国库集中支付制度。省市级财政部门要加强网络建设，实现信息共享，健全会计集中核算制度，实现支付核算一本账，将财政统发的工资、奖金和经费以及政府采购预算资金等直接拨付到收款人，逐步取消会计核算分中心。其次，对于区县级实行会计集中核算制度的，要在区县以下财政部门以及同级行政事业单位实行互为一体的融合方式，融合国库集中支付的功能，不断变革区县会计核算中心的功能，所有政府财政性资金都纳入国库集中支付的范围，强化各单位零星现金支出的管理。随着国库集中支付制度的逐步推进，会计集中核算中心要逐步融入国库集中支付制度，其会计人员逐步转化为政府公共会计。
4.建立国库集中支付制度的配套改革措施。进一步细化预算编制，全面推行部门预算制度，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施国库单一账户制度创造条件。建立财政管理信息系统和国库管理操作系统，主要包括：预算编制系统和预算执行系统保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；收入管理系统监控税收和非税收入征收情况。通过上述管理系统，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。建立健全现代化银行支付系统，改变目前我国全国性电子化银行清算系统尚不完善的状况，逐步建立健全我国现代化支付系统，缩短财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户清算业务的效率。加强监督制约机制，财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，人民银行要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监控，审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府职能部门和其他预算执行部门依法履行职责，通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全。修订和制定相关法律法规和管理办法，如制定《集中支付操作程序》及实施细则，修订《中国人民银行会计制度》、《国库核算办法》、《财政总预算会计制度》等相关财政、金融法规等，为改革提供法律保障。
[参考文献]
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