财政转移支付制度规范与完善探析

　　 <>[摘要] 目前的财政转移支付存在着制度不够健全、程序不够规范、做法不够完善的问题。因此需要采取各种措施加以完善和规范。
[关键词] 财政转移支付; 制度; 规范
当前,我国财政转移支付是一项重要的财政制度,也是宏观调控的重要手段。它对于落实科学发展观,做好“五个统筹”,构建社会主义和谐社会,具有重要的意义,但也存在着制度不够健全、程序不够规范、做法不够完善的问题。为了更好地发挥财政转移支付的作用,应当采取有力措施,对其加以规范和完善。

一、财政转移支付是落实科学发展观的重要手段

我国现行的财政转移支付,包括三个部分。一是税收返还部分,它是建立在分税制财政管理体制之上的制度,对地方税收起着激励的作用。二是体制补助部分,是实行分税制后中央对地方继续给予的补助。三是中央对地方转移支付部分,又分为财力性转移支付和专项拨款两个部分,财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、结算转移支付和县乡财政补贴等等,专项拨款则大多根据经济和社会发展的需要由中央政府机动掌握和使用。
财政转移支付包括纵向和横向两方面的均衡功能。纵向,就是上级政府对下级政府给予返还、补助或其他拨款,弥补地方财力的不足,或解决某些特殊的重要问题。纵向转移支付,是中央或上级政府运用自己的权力,从国家或地区根本利益出发而采取的调控措施。横向转移支付,就是通过转移支付的手段保障不同区域之间的政府具有基本同等的施政能力,缩小各地居民之间在享受公共服务方面水平的差距。有的是中央政府直接进行分配,有的是规定某种政策,使发达地区向不发达地区转移资金。
在社会主义初级阶段条件下,实行财政转移支付,有助于调动各个地方和部门发展经济、增加财力的积极性;帮助不发达地区加快发展,缩小区域之间的差距;繁荣民族经济,促进各个民族之间的大团结;发展教育、科技、文化、卫生事业,减少经济与社会一条腿长一条腿短的现象,促进社会的全面进步;调节国民收入的分配和个人收入的分配,抑制贫富差距的扩大,逐步实现各尽其能、各得其所;加大公共产品的供给力度,解决贫困人口和不发达地区公共资源的短缺问题,实现公共服务的均衡化。因此,财政转移支付既是宏观调控的重要手段,也是贯彻落实科学发展观的有效措施。

二、目前的财政转移支付存在着一些需要注意的问题

第一,各级财力分配的比例不甚合理。我国现行的财政转移支付制度,是以1994年的分税财政体制改革为基础的。1994年实行分税制时,中央财力明显不足,所以有必要逐步增加中央财政所占的份额。分税制的实行,提高了财政收入占GDP的比重和中央财政占财政总收入的比重,大大增强了中央政府的宏观调控能力。但由于事权的下放,地方政府承担了较多的经济和社会发展责任,而财力并不是非常适应,特别是基层政府缺乏主体税种。省级和县级政府将近一半的支出,是通过获得上级政府转移支付来弥补的。因此地方政府特别是基层政府的财权与事权之间已经出现不同程度的差距。
第二,财政转移支付的项目和内容不够规范。由于中央政府财力增强,各地各部门对财力的需求加大,所以,需要转移支付的项目愈益增多,规模越来越大。特别是其中专项拨款的规模增长较快,其项目越来越庞杂,涉及几乎所有财政支出的领域。项目结构及其相互之间的比例关系缺少一定之规。哪些项目该拨,应该拨多少,缺少明确的标准和规定,主观随意性较大。有的在相当程度上取决于领导的认识、判断和决心。财政转移支付与基本的财政制度之间的关系复杂。
第三,财政转移支付的立项程序不够完善。有些项目往往是靠领导拍板,缺少严格的申报、论证以及其他相关的程序。有一些是先拍板,然后再办手续。由于缺少明确规定的程序,许多地方为了得到这方面的款项和优惠,竭力跑“部”攻关,或通过领导打招呼、写条子,影响有关部门的决策。由于很多项目的内容和数量不是刚性的,自由裁量的幅度较大,有关部门免不了受人情因素的干扰,或给、或不给,或给多、或给少,标准并不十分固定,手续并不十分完备,从而在不同程度上影响转移支付的质量和公正性。
第四,财政转移支付的基本情况不够透明。由于财政转移支付本身不够完善,制度不够健全,所以,它的透明度也就很不够。每年一度的各级人大会议上,财政预算的报告基本上看不出转移支付的情况。由于会期有限,对政府工作报告、财政预算报告的审查都很粗略,对财政转移支付自然谈不上有效的审查和监督。公众无从知晓这方面资金的分配、划拨和使用情况,当然更谈不上监督。其他部门也很难监督。这种状况为不正之风乃至腐败现象的滋长提供了方便条件。
第五,对财政转移支付的后期使用缺乏监控管理。由于多数转移支付不是作为正常的财政预算严格加以控制和管理的,所以,对这些转移支付的款项怎么使用,管理上就很难到位,也很难严格起来。从近年审计情况和查处腐败案件的情况来看,转移支付特别是专项拨款,很多不能完全到位和用于规定项目,资金被挤占、挪用的现象频频发生。


<>三、进一步规范和完善财政转移支付制度

在我国现阶段,财政转移支付作为宏观调控的重要手段,还非常需要。为了保证最大限度发挥财政转移支付的积极作用,必须对目前财政转移支付中存在的一些问题,认真加以研究,采取切实措施加以改进。要不断提高财政转移支付的规范化水平,力求使这一制度尽快走向完善。
第一,调整和改善财政转移支付的结构和项目。对税收返还和体制上解部分,应该从激发活力和掌握平衡的角度,调整返还或上解的具体比例和方式,保证中央与地方之间的财力保持在适当的比例,保证地区之间既能够享有大致均衡的公共产品服务,又避免鞭打快牛的倾向,防止助长依赖思想。对财力性转移支付和专项拨款两部分,应进一步规范项目,逐步明确转移支付的具体条件,制定统一的转移支付制度,增加公开和透明的程度,最大限度地减少主观随意性。对财政转移支付的项目要适当进行清理,在条件成熟的情况下逐步将其纳入基本的财政制度之中,适当减少并非十分必要的财政转移支付项目。
第二,规范财政转移支付的标准和程序。进一步改革财政和税收制度,合理划分各级政府的职能和权限。在此基础上,改进转移支付的计算方法,更加充分和全面地考虑各地自然条件、人口、环境、历史、经济基础、发展速度等多种因素,更加客观和科学地确定财政转移支付的标准。建立严格的专项拨款项目准入机制,制定具体缜密的财政转移支付的操作程序,使每个重要的环节和运作方式都更加合理、规范,减少可变因素和外部条件的干扰,减少立项、使用过程中的随意性和盲目性。
第三,加快制定财政转移支付的法律法规。目前我国现行有效的有关财政税收的法律只有八部,财政转移支付法还没有制定。按照依法治国的要求,应该加强财政立法工作,尽快建立和健全有关财政转移支付的法律,并辅之以相关的法规、规章和制度,把财政转移支付纳入法制化、规范化、程序化和透明化的轨道。要使财政转移支付的各个环节都有法可依,保证财政转移支付的权威性和稳定性。
第四,对财政转移支付的使用进行严格管理和监督。财政转移支付的项目、规模都应该由党委、政府集体研究决定,避免由少数人说了算。财政转移支付特别是专项拨款,应该尽可能列入计划范围。各级人大应该加强对财政预决算的审查和监督,财政转移支付项目应逐步纳入审查范围。在人大或独立于政府外可以考虑建立拨款委员会,专门对财政转移支付进行审查。在目前情况下,首先要建立一定的可行的机制,对财政转移支付的项目特别是使用情况进行审查、管理和监督,防止财政转移支付的范围被随意扩大和缩小,防止有关的资金款项被挪作他用。要尽可能堵塞资金流失的漏洞。对各种资金的使用情况要进行审计检查。对违反规定的要严肃查处,触犯刑律的要予以法办。还要积极创造条件加强对于财政转移支付的舆论监督和群众监督。