[摘 要] 乡镇基层普遍存在着三种类型的预算与决策分离的现象:无预算之名的决策、预算资金的随意增减、时间的错位。在财政紧张的约束条件下,乡镇政府将预算资金用在最为重要的支出项目上,而不管其是否为预算项目。另一方面,由于基层支出“表达与实践的分离”,在预算总数给定的情况下,出于自身利益的考虑,乡镇政府有动力将预算资金变通使用,导致预算与决策的分离。
[关键词] 预算; 决策; 分离
根据财政部在十一届全国人大会议上的报告,2007 年全国财政收入51 304.03 亿元。其中,中央本级收入27 738.99 亿元,地方本级收入23 565.04 亿元[1 ] 。近年来,通过部门预算改革、国库集中支付制度、政府采购制度等制度改革,政府试图加强对财政资金的控制。
预算资金是财政资金的主体。本文中所关心的问题是:在地方层面,尤其是基层乡镇,预算资金的支出是通过何种方式进行的;预算是否能够对基层的支出起到严格的控制作用;如果答案是否定的,那么导致这种现象的原因是什么。
凯顿(Caiden) 和威尔达夫斯基(Wildavsky) 在《Planning and Budgeting in Poor Count ries》中提出了预算和决策分离的概念。通过系统地考察亚洲、非洲、拉美诸贫困国家的经验,两位学者认为,这些国家普遍存在预算无法控制决策的现象。具体来说,体现在以下几个方面。财政部门在做预算时可能会对资金进行预留,根据需要,可能延迟预算资金的发放,进行五季预算等,政府职能部门在年终进行突击消费,在需要资金时,通过非正规方式向财政部门哭诉等。贫困、盈余( redundancy) 的缺少产生不确定性,贫困也降低了一个国家处理不确定性的能力。财政有限和不确定性会导致预算的弱约束力,这种情况不仅发生在贫困国家,也可以发生在美国这样的国家。所以,不确定性是造成上述现象的原因。[2 ]47 - 97
两位学者的研究结论可以解释预算与决策分离的部分现象。比如,由于存在“要钱”机制,在预算过程中可以通过行政首脑的干预获得额外的资金,基层部门对于此项资金就会尽量支出。在他们的分析框架中,财政部门的预算规则是不确定的,这导致基层政府发展出各种策略“要钱”,从而使真实的支出与预算分离;但他们却无法解释,在预算规则既定的情况下,为何基层部门的支出依然脱离了预算的控制。在这一点上,我们无法用不确定性作出令人信服的解释。
黄佩华认为,1994 年分税制改革的重点在于中央和地方在收入上的划分,而对于事权则未作详细的规定。成熟的西方国家一般在宪法上会对中央和地方的事权作出详细的规定,但中国的状况相反,事权界限一直处于模糊状态。[ 3 ]73并且地方政府过多地承担诸如社会保障、社会安全网的责任。中国官员的任命制度,上级官员对下级官员的任职具有决定作用,进一步造成上级政府将本应由本级政府完成的任务交付给下级政府。为了解决这个问题,贾康建议中央政府应该实行“扁平化改革”,从五级政府减少到三级政府,以减少上级政府截留资金、下压任务,基层政府入不敷出的局面[4 ] 。
这些学者的研究给我们的一个启发是,基于中国现行的政治体制结构,上级政府有能力、有动力将一些责任下移到下级政府,其中的一些任务下级政府将不惜一切代价完成。但这些学者只是从基层政府财力的捉襟见肘角度来讨论这个问题,他们没有进一步讨论这种制度和基层支出与预算的分离之间的关系。另外,他们也没有注意到上级政府的职责下移与下级政府的预算是否冲突的问题。
一
在讨论预算渐进主义策略时,Gist 认为应当把部门预算进一步细分为强制性部分和可控性部分[5 ] 。我们在调查①中发现,基层政府存在着大量不可控支出,不管这些支出在预算表格中是否占有一席之地,或者预算是否为其提供了足够的资金。借用Gist 的概念,笔者将这类支出称为刚性支出。由于种种原因,此类支出在基层大量存在,它脱离了预算的控制,形成了预算与决策的分离。
(一) 预算与决策的分离现象一:无预算之名的决策
从预算的控制角度来看,一切支出都应经过预算。决策就意味着支出,它理应有预算之名;但我们在调查中发现,基层政府的大量决策在预算中是无法体现的。这些现象大致可以分为三种:
1.配套资金
1994 年分税制改革后,中央政府得到了财政收入的较大部分,上级政府通过转移支付,部分缓解了下级政府的财政压力。作为转移支付重要方式之一的专项资金,在下拨到下级政府时,部分项目要求地方政府为其提供配套资金。但对于基层政府来说,他们在制定下一年度预算时,并不知晓能否得到某专项资金以及该专项资金是否要求配套资金。周雪光在考察预算软约束问题时,将近年来出现的这种自上而下突破预算约束的现象称为“钓鱼工程”:上级政府拿出很少的一部分资金作为“诱饵”,鼓励下级政府或单位用各种方式集资来完成某项工程[6 ] 。如果不提供配套资金,这笔来自上级的钱就无法到位。面对“天上掉下的馅饼”,理性的基层政府首脑理当接受配套资金的要求。一旦做出这个决定,他将不得不挪用其他预算资金或使用预算外资金,而预算与决策显然将成分离之势。省道建设、农业开发、喷灌系统、文化站建设和卫生院建设等这些项目有时候就需要乡里配套的资金,但是乡里没有足够的钱,就只能通过社会捐助、农民自筹或从办公经费里挤一些。(河北访谈)
2.历史遗留债务问题
2002 年,我国实行了税费改革,农村中乱收费的现象得到了一定程度的制约,但税费改革后间接导致了乡镇债务问题。因为原来预测来年的三提五统能够填补那些负债,但是国家取消税费之后,这个空缺就无法弥补了。乡镇寄希望于县财政负担这部分债务,但中国的县级财政也多半拮据。我们村还有债务200 万左右,别人来要,只能挤牙膏似的从办公经费中挤出一点。并且,有时候这些债是不得不还的,比如,他要是跟上头领导熟的话,他就会找领导给我们说话,只要领导说话了,我们这个债多少是要还一些的。(河北访谈)
3.隐性的补贴
这也是一项没有明细账目的支出。有一些是上不了单子的。比如副职特别累,你为了激励他,会给他一些奖金,但这个不能列到明处。列到明处就成了奖金,奖金是针对大伙的,不能有差别,而且行政与企业不同。但做副职又苦又累,直接面对老百姓,有些能力的人又总往外跑,你得找人来做这些事情,就必须发一些额外的奖励,而这个只能打到别的单据上。(河北访谈)被访人坦言,这些钱是上不了账的,这种支出不在预算之内。
(二) 预算与决策的分离现象二:增减之道——预算资金的变通
与无预算名分的决策相反,这里讨论的是预算科目内的支出,只不过科目的数额发生了变化。不管是增加还是删减支出数目,预算的约束作用都受到了弱化,这可称为第二大类预算与决策的分离。
1.居高不下的招待费
基层政府每年的接待费用数目不小,但由于这个问题过于敏感,调查对象中只有一位告诉了我们具体的数字。去年我们乡的接待费规定是8 万,但实际花了50 来万,这钱只能从其他地方出了。(浙江访谈)相差如此大的两个数字只能说明,预算对于此项支出决定的约束仅仅是名义上的。
2.计划生育
计划生育是我国的基本国策,乡镇对此都很重视。但在预算表中,此项支出的比重并不大,乡镇所要投入的财力要远高于预算。比如说计划生育需要投入的资金很多。现在搞一票否决,计划生育做不好,会被直接否定。但是我们的预算不可能有那么多钱。(浙江访谈)
3.挪用专项资金
专项转移支付一般用于具体建设项目的补助,这种补助明确规定资金的用途,得到补助的下级无权任意变动,有些还带有附加条件;但本人2007 年9 月底在浙江某乡做调查时却发现,该乡乡长和会计人员并不避讳此事。他们公开告诉我,去年该乡就从修路的专项资金中截留了3 万以填补办公经费的不足,虽然他们解释说这3 万元是修路时厉行节约的结果。这种行为不管对上级还是下级政府来说都意味着预算与决策的分离:上级政府的部分预算资金改变了使用途径,而下级政府的办公经费也超出了预算规定的范围。
(三) 预算与决策的分离现象三:时间的错位
一个访谈对象讲述了他们单位曾经发生的一件事。前几年乡里派出所盖办公楼,事先没有经过批准。但是先盖楼了,因为不盖不行,办公条件太差了,盖完之后再向县里要钱,只要不是违法的就没有什么关系。上头也不同意,问我们为什么不先打报告,不过最后钱还是要到了,派出所领导被口头批评了,但影响不大。如果不这样,资金就轮不到你。(浙江访谈)
在这里,预算不但不能起到约束决策的作用,还成为被约束的对象。另一种时间错位的现象则是预算资金拨付的延迟或取消。在这种情况下,基层的决策与预算也脱离了关系。(预算资金) 延时的情况太多了,县里财政本来就少,一紧张他们就会延时,有时候甚至不给。那就只能自己想办法了,事情还是得做的,实在不行就先借钱吧。(浙江访谈)
二
正如有些学者已经注意到的,缺少监督是预算与决策分离的原因之一。1982 年《宪法》规定人大有权审查批准国家预算和预算执行情况的报告,1994 年《预算法》又进一步明确了人大的预算分配和监督职能;但由于没有在预算体制方面进行相应的改革,人大的预算监督职能实际上没有得到落实。关于监督的讨论无法将问题进一步深入。不管是内部监督或是外部监督,都强调预算与决策分离的外因;但在中国的制度安排中,存在着由非监督的因素导致的预算与决策的分离状况。
(一) 实践标准与预算标准
在调查中,乡镇干部一再向我们抱怨:“基层财政太难了,缺口太大了”。财政之难,难在缺钱。但是我们发现,对于某些支出,基层却不惜血本。
也就是说“, 缺钱”只是个相对的概念,乡镇干部对于什么是重要的,什么是不重要的支出有一个标准。如果基层干部的标准与预算一致,那么基层的决策与预算就会相统一。即使预算资金无法满足所有的科目要求,基层官员也将保证那些在预算中最为重要的支出项目。如果二者标准不一致,则预算将成为一纸空文。
(二) 乡镇政府的职责与财力状况
从表面上看,作为一级政府的乡镇与上级政府没有差别。但是在实践中,由于缺乏对乡镇职能的具体规定,县乡两级政府现有的权力划分并不很清楚,哪些事项应当由县级政府及其所属部门决定、管理或审批,哪些事项应当由乡镇决定与管理,尚无具体的规定。实际上,县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家政权机构职能,乡镇政府是县级政府的下级,乡镇根本没有能力与县级政府对抗。但无权并不意味着无责。在行政管理体系中,乡镇又必须执行上级交办的种种任务。县市政府把乡镇当作完整的政府,什么任务都往乡镇压,而乡镇根本就没有一级政府的行政管理权,却又
必须承担一级政府的职责。大事、小事都找乡镇政府,什么电力所、土地所,整天都在应付这些事。像电管所,受电力局垂直管理,它是企业,自负盈亏,不管它也行,但党支部受县里领导,这也事关老百姓的利益,因此架线啊、征地什么的,乡镇也得做工作。再比如说安全生产,对于乡镇,死亡一人就是大事,出了事,属地管理追究乡镇的责任。但发放安全管理证,每个证二三十万,这是县里的事。(河北访谈)财政能力是一级政权从事执政活动的一种重要执政资源。有学者指出,分税制改革只是在中央政府与省级政府之间的分税,而在省、市、县、乡之间却没有明确的划分,乡镇在税收制度中受损的同时,却承担了大量的事则[7 ] 。具体来说,乡镇财政缺少固定的、稳定的财政收入税种。1994 年实行分税制后,县级政府财政收入依靠地方税种收入分成和地方收费收入,而乡镇政府的财政收入在地方收入税种中没有与其行政经费支出相匹配分成,只是在县级政府财政中按照乡镇行政人员人头费加少量业务费拨给,与乡镇地方的经济发展状况不挂钩,而人头费的标准核定又很低。县级政府为乡镇制定预算,乡镇根据此预算,往往无法完成上级政府交给的任务。上级在下达和布置工作的时候,常常没有下拨相配套的业务经费,或只是少量地、象征性地给予。
一方面是资金的紧张,另一方面是考核和评估的制约,乡镇官员只能疲于奔命,优先选择那些更易受上级重视的项目支出。与上级的评估和考核相比,预算的约束显然要很弱的。于是,变通预算资金将其使用在对其政绩最有效果的项目上成为通行的做法。
(三) 乡镇支出的优先原则
调查结果表明,乡镇政府在实践中主要以上级要求的政绩为导向,也就是说,约束其决策的不是本机政府的预算,而是上级政府或明或暗的指令。例如,计划生育一直是乡镇政府的工作重点。虽然《人口与计划生育法》把行政管理权赋予县市职能部门,但是由于计划生育工作的艰巨性,县级计生部门将有关处罚权和执法权委托给乡镇,因此计划生育工作几乎完全依靠乡镇政府。
在预算表上,却无法看到这种实践中的优先原则。计划生育是重中之重,乡镇政府也有执法权和处罚权,但是,处罚所收的却是专款专用,并且“专用”不是用在农村中颇费精力的宣传、动员,乃至强制育龄妇女遵守计划生育的国策。
社会抚养费是到乡里的,但是专款专用,必须用在计划生育上。国家要求育龄妇女检查,但不给钱,这笔钱就花在这里。(河北访谈)这样一来,乡镇就不是一级责权利相统一的政府了。由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中,它主要是执行县级政府的指令。但是县级政府的指令在地方层面却并不配备资源资金,这样乡镇政府就无法根据自己的预算对支出进行先后排序。对于必须保证的,是一定要满足的;对可以增减的,则视财力情况,能满足就满足,不能满足就降低比例。(河北访谈)
(四) 被肢解的乡镇政府
一方面,县级直接通过财政、人事和考核等直接控制乡镇,乡镇必须按照其旨意去选择那些对于上级来说重要的任务,而不管其在预算中是否重要;另一方面,县级政府通过职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政。如此一来,乡镇就被撕成一条条,那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所,势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分职权,乡镇更是有责无权。
2007 年9 月,我在浙江某贫困乡调查时,该乡乡长一方面告诉我财政拮据的情况,另一方面,他又坦言,有些支出是难免的。当年8 月1 日建军节,他们带了3 万元慰问金去看望当地边防派出所的官兵。他告诉我说:“有时候我们得求人家。”因为边防派出所属于上级垂直管理的机构,他们没有权力去指挥调动;但是基层一旦出事,乡镇又必须负责任。于是,跟这些垂直机构保持好关系也是他们工作的重点。而像慰问金这种支出,在乡镇的预算表中却是无法看到的。
A 镇的一份财政运行状况汇报也反映了类似的问题:
......居民的饮水、市政交通道路建设、新农村建设、工业配套设施建设等投入,特别是在建镇初期建成的基础设施,到目前都需要投入大量的资金翻修。新的基础设施要建,老的设施要修,而我们的资金主要来源在于土地出让金返回部分。??行政没有执法权,只能借助县级下设的部门来管理A 镇大交通、社会公共治安和建设。县级部门驻乡镇机构的人员有限、资金有限,要加强管理,缺人缺钱怎么办,需要当地政府补助。我们是不给不行,给了也不行。我们向县属部门、向非预算单位拨款是超范围拨款。①
乡镇政府行为的逻辑起点可以用制度约束下的趋利避害来概括。首先,在中国的现行政治体制中,一个官员的成就主要由上级来评价,是否升迁取决于其所做出的政绩。但并不是所有的政绩都会得到认可,只有那些符合上级意志的政绩才会得到肯定,这是基层官员的制度约束之一。同时,下级官员不止要做出令人满意的政绩,他还必须与上级官员保持良好的私人关系,而这种私人关系的建立与维护,又以公共资金作为手段。比如,通过铺张浪费的接待,以获取上级官员在项目审批、资金划拨时的照顾,最终既得到“公”的利益,也获得“私”的利益。
其次,基层乡镇政府是五级政权中最为弱势的一级,由于权力地位的差异,上级政府有能力,也有动力将本应由自己承担的责任推卸给下级政府。在当前的体制下,乡镇政府的财权萎缩,这既包括分税制改革后,县级政府对原属乡镇的财源的攫取,也包括税费改革后,乡镇政府乱收费的中止。而从乡镇政府来看,它的职能经历从缺失退化而演变为职能错位。一方面,上级政府剥夺了乡镇政府一级政府的地位,将自身的职责下移,使乡镇政府按其意志办事,但上级并不为乡镇政府提供资金,而乡镇预算也无法与这些要求匹配;另一方面,通过垂直机构,乡镇政府的权力被肢解,使它在完成上级要求的任务时不得不求助于“七站八所”,不得不在资金上为这些机构提够支持。同时,分税制和税费改革使乡镇财政吃紧,在此约束条件下,乡镇政府只能将预算资金用在最为紧要的支出项目上,而不管其是否为预算项目。还有,预算制定过程又与这些支出要求相脱节。这样,预算与基层实践中的决策就相分离了。
三
乡镇政府的决策与预算存在既统一又分离的现象。但引起我们兴趣的是二者分离的情况,主要有无预算之名的决策、对预算规定支出的增减、支付时间的错位等三种现象。本文部分证实了已有研究的观点。在Caiden 和Wildavsky 看来,由于受不确定性的约束,发展中国家在收入和支出方面起起伏伏,这导致预算资金本身的非预期性,从而使国家各职能部门发展出各种手段来回避风险。而这些形态各异的手段体现了预算约束的极度弱化,即行政领导的决定与预算过程是分离的。在调查中,我们发现,两位学者的研究结论可以解释部分现象。比如,由于存在“要钱”机制,在预算过程中可以通过行政首脑的干预获得额外的资金,基层部门对于此项资金就会尽量支出。在两位学者的分析框架中,财政部门的预算规则是不确定的,这导致基层政府发展出各种策略“要钱”,从而使真实的支出与预算分离。但他们却无法解释,在预算规则既定的情况下,为何基层部门的支出依然脱离了预算的控制。在这一点上,我们无法仅用预算的不确定性作出令人信服的解释,还需要观察其他方面。
行政监督和人大监督的缺位固然导致预算约束的弱化,但这只是原因的一个方面。如果没有刚性支出的存在,那么基层乡镇预算与决策的分离就失去了其存在的价值。而只要有这些刚性支出的要求,即使存在监督,基层领导也有动力去挪用,擅自增加、减少某些开支,因为不履行这些行为所带来的后果要比严格遵守预算严重得多。我们并不认为预算不需要监督,但是在中国基层,存在其他一些制度使得监督不能起到应有的作用。由于基层支出“表达与实践的分离”,在预算总数给定的情况下,出于自身利益的考虑,乡镇政府有动力将预算资金变通使用,形成基层政府对预算资金的二次预算分配权。这样,基层的决策就脱离了预算的控制,形成了预算与决策的分离。
[参考文献]
[1 ] 财政部. 关于2007 年中央和地方预算执行情况与2008 年中央和地方预算草案的报告N ] . 人民日报, 2008- 03 - 21.
[ 2 ] Aaron , Wildavsky. Planning and B udgeting in Poor Count ries. New Brunswick and London : Transaction Books ,1980.
[3 ] 黄佩华,迪帕克,等. 中国:国家发展与地方财政[M] . 吴素萍,等译. 北京:中信出版社,2003.
[4 ] 贾康. 以扁平化改革作为我国现行财政体制的切入点——我国财政改革的反思与路径探讨[J ] . 中国金融,2008 , (8) .
[5 ] Gist . “Increment”and“Base”in the Congressional Appropriation Process. A merican Journal of Political Science ,1977 , 21 (5) .
[6 ] 周雪光.“逆向预算软约束”:一个政府行为的组织分析[J ] . 中国社会科学,2005 ,(2) .
[7 ] 黄佩华. 中国地方财政问题研究[M] . 北京:中国检察出版社,1999.