初探燃油税与财政公共化

　　 【摘 要】燃油税作为取代养路费等费的税收政策在中国的呼声一浪高过一浪。它是我国费改税财政制度的一项重大的举措，燃油税所具有的法治性、公平性、正外部效应以及其它多方面综合形成的税收公共化将直接或间接地促进了我国财政的公共化。本文将结合燃油税的特征和性质，并重点从燃油税的征收环节出发，探讨燃油税替代养路费等费这样的费改税改革对我国财政的公共化所起的作用。
　　【关键词】财政公共化 燃油税 税收公共化
　　
　　2008年伊始，我国政府高层指出我国将择机开征燃油税，这将是我国财政体制改革的一个重要方面，是税费改革的一个突破点。燃油税作为一种税种有税收的一般特征和性质，但是又由于其作为终结养路费等费政策的替代政策的制度变迁又有着其他税种所不具有的特征，而正是燃油税的这些特征和性质，对我国财政的法制化、民主化、财政预算公开化和透明化以及其他有利于财政公共化方面产生着重大的影响。
　　
　　一、燃油税的概况
　　
　　燃油税已经不是什么新鲜的名词了，它就是“将现今普遍征收的养路费和其他费用合并成燃油税，通过法律约定整合各部门的利益关系，从而最大限度的节省能源和基础实施开支”。它是我国实行税费改革的一个重要部分。
　　我国开征燃油税于1994年就已正式提出，1997年全国人大通过《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，拟从1998年1月1日起实施。1998年10月，国务院提请全国人大审议的公路法修正案草案，将“燃油附加费”改为“燃油税”。1999年10月31日，《公路法》修正案获得通过。但是截止今日，提到燃油税，有关部门和权威人士的表态仍是将“择机”实施。
　　燃油税替代养路费后，将现行公路养路费及与其相关的公路客运附加费和公路运输管理费等有关道路方面各项收费合并改征燃油税的优点大致为：可以根治公路乱收费现象，并为公路建设和维护提供稳定可靠的资金来源；可以实现“多用路多缴税，少用路少缴税，不用路不缴税”的税收公平原则；可以促使节约能源，减少空气污染；有助于促进我国汽车工业的技术进步和汽车结构的优化，从而推进我国汽车工业的发展；有利于理顺财政分配关系，有利于宏观调控，消除混乱的分配局面；有利于改变我国公路货运的方式，减少严重超载现象的发生。
　　
　　二、燃油征收环节中的规范性和法制性等去除了养路费的缺点进而促进了对财政公共化
　　
　　（一）燃油税征收环节的初始目的便是去除养路费征收中的非公平性。目前的养路费主要是由公路交通部门按车的吨位计算，按月向有车单位或个人征收固定的养路费，这就使得费用征缴的多少与车辆的道路使用率不相关联。目前的养路费完全没有把“多用路多缴费，少用路少缴费”这样的公平性原则纳入到政策中来。这对于行程里程少或用车少的车主是不公平的。燃油税简而言之，就是将现有的养路费转换成燃油税，实行捆绑收费。因为无法测算每台车的道路使用率，“燃油税通过将养路费捆绑进油价，将每辆汽车要交的养路费转换成税费，在道路等公共设施日益成为一种稀缺资源的大背景下，更多地体现了‘多用多缴，少用少缴’的公平原则。”在这种目的下，燃油税的政策制度就规范了燃油税征收环节伊始的公平性理念。
　　（二）燃油税征收替代养路费征收政策，加强了财政的合法性基础。1999年10月31日全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定》修正后的《公路法》取消了对车主征收养路费的规定，并将其修改为由“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”。修正后的《公路法》一经通过立即生效。根据法律，从1999年10月31日起，车主已无需缴纳公路养路费，公路部门也不应再向车主征收公路养路费及滞纳金。也就是说1999年《公路法》的修改使有关对车主征收养路费的规定失去了效力。但是现在公路管理部门还在根据早已失去合法性根据的《公路养路费征收管理规定》向车主征收养路费，并对欠缴者加收滞纳金。没有法律依据政策就没有合法性基础，从法理上讲，这样的政策公民有权不执行。燃油税作为一种税是必须有系统的由合理法定程序诞生的具有权威性的法律和法律文件以及一系列的条例政策来规范燃油税及燃油税的征收环节，进而推进了财政的合法性程度。
　　（三）燃油税政策的实施将更新养路费征管队伍，制度上能够规避滥用职权乱收费，或者是其行政不作为造成民众损失的现象。现今国务院批准的汽车收费项目共有4项，分别为：“车辆购置附加费、养路费、运输管理费和新车牌证工本费等”，而省级以下人民政府批准的收费主要有3类。在地方收费项目中却存在负担不均衡，重复收费等现象。这些问题年年治，年年有。另外，每年新闻报道中某车主被强制缴纳高额滞纳金的案例中反映了征管部门没有及时告知缴费的行政不作为对车主所造成了极大的危害。燃油税开征，我国有将近30万的征管工作人员要更新，这种更新包括人员的裁剪、人员的调动以及人员工作理念的更新和教育。最重要的是，燃油税作为一种税，将由税收部门进行征收而非交通管理部门的非税收征稽工作人员来担任这一职责。税收的规范性和我国税收征缴人员的专业知识和工作理念，能有效杜绝养路费征收中的广泛滥用权力的现象，至少在税收部门没有一个普通工作人员有着钻制度空子的能力。税收征缴人员必须是规定的行政作为的，对税的征收具有主动性，从而减少养路费高昂滞纳金事件的频频出现。
　　
　　三、燃油税替代养路费这一制度变迁推进了我国现阶段财政公共化的进程
　　
　　（一）燃油税提升了公民的纳税主体意识和等价交换意识，促进了税收的公共化。在我国的现实中，乱收费、乱收税和乱支出等现象的存在，严重地威胁了“为自己纳税”意识的形成。而燃油税对纳税人一视同仁，包括燃油税财政收入与支出两个方面对纳税人的公平，使得纳税人的纳税主体意识的增强。纳税人在纳税中处于主动的一方，能够有效地根据法律的规定维护自身的合法权益，认为国家财政的收支与自己的利益息息相关，以至纳税人逐步树立了自己是国家财政收入的主人的意识。燃油税的公平性体现了打破地方政府对公路管理和稽查的垄断，使得全国各省市的养路费征收不再带有“抢外来车辆养路费”的观念——对外省市车辆进行高标准的养路费征收，破除了地方政府称霸一方、破坏等价交换原则的现象。目前，公路是国家的基础建设，不是地方政府的公路，全国按照统一标准对车辆车主进行燃油税的征收与纳税人得到的政府公共服务是相匹配的，纳税人的这种自愿交换、等价交换的意识也是财政公共化的必要前提。燃油税的征收无疑为财政公共化注入了税收公共化思想。而公共财政制度的起点是税收的公共化。能否建立起真正的公共财政制度，税收制度公共化是基点和关键。所以燃油税替代养路费将为我国财政公共化建立一个有利的基点。
　　（二）燃油税的法治性促进了公共财政预算的法制化。在我国，税收必须是依据税法来征纳的，其实质就是社会公众间接通过法律程序，依靠法律手段从根本上约束和规范政府的财政行为。燃油税的依法征收取代了交通部门的没有按照法定程序而乱收乱用养路费等费的现象，在这方面克服了我国政府财政缺乏有效的法律约束状态，社会公众难以通过预算程序有效地规范、约束和监督政府及其财政活动。我国目前的养路费进入地方政府财政收入后，这些费用的支出并没有按照政府的预算程序进行活动，其中许多的养路费用于公路管理部门机构的扩大，行政支出的浪费以至我国公路养路费收征站密密麻麻，浪费了大众的公钱。燃油税财政收入将严格地进入政府预算程序，政府将无权随心所欲地进行财政收支活动，这样保证了我国财政活动不损害全体人民的根本利益，体现出社会公众的财政。
（三）燃油税的本质上要求财政预算的公开透明化。现在通过收费形成的公共资金分散在政府的各个部门，成为各部门利益的一块“自留地”，无监督可言。养路费致使政府收入在预算内一块，制度外还有一块，这一块就逃离了人民代表大会的监督，也逃离了公众的监督。燃油税的财政收入将原先的养路费纳入到预算体制内，而一旦财政收入进入了预算体制就必须处于人大的监督和人民的监督之下，燃油税要求财政在这方面的预算编制向公众公开，让公众了解他们提供给政府的收入用于何种支出，是否有利于国计民生，政府是否履行了公共服务责任。另外，燃油税的出台将改变地方政府对费收入的随意支配现状，燃油税或全部集中在中央，然后通过财政预算转移给地方政府，或按一定的比例进入中央与地方财政收入中，这样使得一直以来的地方财政活动浪费严重、腐败失误、缺乏财政公开性和模糊状态的现象得到有力的纠正，促进了我国政府财政的公开化和透明化。
　　（四）燃油税的征收将会在市场失效的领域有效地调节经济和弥补市场经济的不足，解决市场本身无法解决的“外部性”。我国城市环境问题极为严重，汽车尾气的排放更是加重了环境的负担，养路费征收与燃油使用的多少并没有大的关联，这在一定的程度上加剧了消费者消费燃油产生的负外部性和购买大排量车型产生的负外部性。这些负外部性是市场经济无法解决的。政府通过征收燃油税，一方面调节着消费者消费倾向，在征收燃油税后，他们将倾向于税率低或不征税的清洁燃油；另一方面，节能和小排量的车型将受到消费者的青睐，这样的需求又促进了我国汽车行业的技术改进以生产满足消费者的小排量的经济车和其他节能车，促进经济结构的优化，有利于市场经济行为的合理化与最优化。所以，燃油税的征收有助于解决外部性共同消费性存在的环境领域，同时优化了市场经济的行为，真正体现了财政的用于解决公众之事和与市场相协调的作用。
　　
　　四、结论
　　
　　在构建环境友好型社会和我国财政公共化形势的大环境下，燃油税被赋予新的历史使命。随着市场经济步伐的加快，宏观经济形势的改善，财政体制的改革，燃油税改革必定会在财政公共化进程中取得突破性的有利作用。
　　
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