浅议市县(区)非税收入的管理模式问题

　　 非税收入是相对于税收而言的。在市场经济条件下，无论中外，非税收入都是政府财政收入的重要组成部分。它对于平衡财政收支，增强政府宏观调控能力，促进经济和社会事业发展起到了重要作用。目前，全国已有半数已上的地级市成立了非税收入管理机构，河南、湖南、辽宁等省在全省范围内成立了隶属财政部门的非税收入管理机构，我省天水、庆阳、张掖等市也已成立了归口财政部门领导县级建制的非税收入管理机构，其县（区）也成立了相应机构，从各地的实践和取得的各方面效果看，切实规范和加强非税收入管理，是做大财政收入“蛋糕”，增强地方政府宏观调控能力，进一步推进财政改革，健全财政经济运行机制的必然选择和当务之急。
一、当前非税收入的管理现状
非税收入是政府部门利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务过程中取得，用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是国民收入再分配的一种重要形式。政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
近年来，陇南市在非税收入管理方面,以加强预算外资金和罚没收入管理为重点，开展了许多有益的探索，并取得了一定成效。针对预算内外财政管理脱节的状况，每年都制定了预算外资金综合预算安排的意见，出台了《陇南地区实施收支两条线管理暂行规定》（陇署办发[2003]32号），对不同性质单位的预算外收入按不同比例进行统筹，纳入预算管理，剩余部分缴入财政专户，实行收支两条线管理，并在2005年试编了市级综合预算。通过对预算外资金的统筹管理，有力地改善了机关和事业单位的办公办学条件，体现了集中财力办大事的原则。虽然我市在非税收入管理上做了许多工作，一定程度上缓解了财政压力。但是，非税收入管理不规范、“三权”不到位、法制不健全等问题仍然未从根本上得到解决，在一定程度上影响了政府职能正常发挥和财政经济的健康运行。随着公共财政框架的建立，根据原来预算外资金的管理模式来管理非税收入，已明显不适应工作要求。目前，按照现有的机构设置和人员根本无法对市直所有单位的非税收入进行有效管理，致使部分工作流于形式，不能对市直非税收入进行全面、准确、规范的征收管理，存在的突出问题是：
1、管理范围不全面。当前，非税收入基本局限于预算外资金管理范围，在征收管理中带有浓重的部门色彩，对国有资本经营收益、城市资产经营及特许权使用费、行政事业单位国有资产有偿使用收入、国有土地收入、矿产资源收入以及行政事业单位接受的捐赠收入等都还没有完全纳入财政管理范围，对单位的非税收入项目及标准缺乏有效管理，由于范围不全，致使部分非税收入仍没有纳入财政部门管理。
2、征管主体不明确。由于没有一个统一的收入管理机构，目前形成了多头征收，分散管理的格局，不仅肢解了政府非税收入管理职能，分散了征管力量，造成收入流失，而且增加了征收成本，降低了管理效率，致使个别单位存在“收费养人”现象。
3、管理制度不完善。我市虽然在预算外资金管理方面做了大量工作，出台了一些规章制度，但和中央和省上关于加强非税收入管理的要求相比，仍然表现出制度滞后，不能全面涵盖非税收入。现有的预算外资金管理的有关规定已不完全适应非税收入管理的要求，急需制度上予以完善。
4、资金管理不到位。由于不能全面、准确地掌握各部门和单位的非税收入收缴情况，致使非税收入仍处于单位“自收自支、多收多用”的管理阶段，部分收入游离于财政部门监管范围以外，收入分配中苦乐不均的现象还是比较明显，削弱了财政的管理职能和政府的调控能力。
5、监督机制不健全。由于尚未建立科学、规范、完善的非税收入管理机制，加上财政部门受机构、人员等因素的制约，监督范围和力度不够，缺乏对非税收入的监控，致使单位执收执罚行为不规范，财政收入不能及时上缴国库和财政专户，个别单位仍然存在坐收坐支财政收入和违法使用票据的现象。
二、切实规范和加强非税收入管理的必要性
1、切实规范和加强非税收入管理是建立社会主义市场经济相适应的公共财政体制的必然要求。1996年，国务院出台了《关于加强预算外资金管理的决定》，1997年，甘肃省人大又颁布了《甘肃省预算外资金管理条例》，2001年，《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》指出，“将对非税收入和税收收入收缴制度实施改革”，党的十六大、十六届三中全会和《国务院全面推进依法行政实施纲要》进一步提出了“实行全口径预算管理，清理和规范行政事业性收费等政府非税收入”的要求。2002年10月，甘肃省政府办公厅印发了《甘肃省行政事业性收费收缴分离办法》，进一步规范了非税收入管理工作，2004年7月，财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》，明确界定了非税收入的管理范围、资金性质和管理办法。这些法规政策的颁布，为加强非税收入管理提供了法规保证。随着经济发展和财政改革的深化，在新形势下，切实规范非税收入管理是推进改革与谋求发展的大势所趋，是落实党的十六大精神，实践“三个代表”重要思想的必然要求；是推进依法行政、建设法治政府的迫切需要；是深化财政改革、建立和完善公共财政体制框架的重要基础。各地的实践证明，建立非税收入管理机制，既是全面深化“收支两条线”改革的必然结果，也是落实《国务院全面推进依法行政实施纲要》，建立与社会主义市场经济要求相适应的公共财政体系，不断发展、完善和创新财政管理体制的必然要求。

2、切实规范和加强非税收入管理是增强政府宏观调控能力，做大财政收入蛋糕的必要措施。近年来，随着综合财政预算、部门预算、国库集中支付、政府采购制度等一系列财政改革力度的不断加大，为理顺政府收入分配关系，逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架打下了扎实的基础。但是，政府非税收入多头管理，多数收入没有纳入财政预算管理，是公共财政建设的薄弱环节。清理规范政府非税收入是财政部门依法行政、依法理财的重要内容，依法行政、依法理财的中心任务是建立公共财政体制。因此，加强和规范非税收入管理，是公共财政建设的重要内容，有利于理顺和完善财政的管理职能，进一步规范政府分配关系，是深化财政改革措施的助跑器。同时，随着财政部门农税收入的取消，财政部门组织收入的重点将是政府非税收入。目前，我市市级纳入财政管理的非税收入占同期市级财政包干财力的30%左右，在市本级没有重点支柱财源的情况下，加强政府非税收入管理将成为今后市级财政收入增长的重要手段，加上撤地设市后市区事权划分因素,成立专门的非税收入机构后，通过清理、规范政府非税收入，大力挖掘非税收入的潜力，可以进一步做大地方财政收入的蛋糕，促进地方财政收入的稳定增长。
3、切实规范和加强非税收入管理是优化经济发展环境，从源头上治理和预防腐败的重要保障。收支两条线改革是从源头上治理和预防腐败的重要措施。近年来，财政部门配合纪检监察部门做了大量工作，取得了一定的成效，但是，由于预算外资金长期分散在各部门、各单位，给一些部门和单位截留、挪用、坐支等违纪违规行为造成了可乘之机。这是一种制度上的漏洞，需要从制度完善上下功夫。政府非税收入作为政府税收收入的补充，从理论上提供集中收缴、堵塞管理和制度漏洞的政策依据和有效手段。要彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收谁用”的传统作法，为部门预算和国库集中支付打下坚实的基础，就必须把非税收入视同税收一样，将其征收管理权限集中于财政部门，以抓税收征管的力度规范非税收入管理。只有实现对所有非税收入的统一征管，统筹安排，才能真正从源头上规范非税收入行为，优化经济发展环境，完善收支两条线改革的内容。因此，规范非税收入管理本质上是依法理财的客观要求。从管理机制而言，科学、有效地设置管理机构应当是治本之举，也是必由之路，势在必行。
三、切实规范和加强非税收入管理的对策建议
(一)真正形成规范和加强非税收入管理的共识。要充分认识规范和加强非税收入管理的重要性和必要性，并把它作为规范政府收入行为，治理经济发展环境，推进财政改革和健全财政运行机制，加强廉政建设，促进经济社会发展的重大举措。按照建立和发展社会主义市场经济体制的要求，树立规范非税收入管理与加强税收征管同等重要的思想认识，逐步淡化预算外资金概念，尽快建立起非税收入管理的新理念，把思想真正统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”的共识上来。进一步明确非税收入是国家财政收入的重要组织部分，不是部门和单位的自有收入，必须由政府财政部门统一归口管理。
(二)明确非税收入征管主体。非税收入是政府部门在行使其职能过程中形成的政府性收入，也是财政收入的重要组成部分。从非税收入的属性来看，非税收入征管主体只能是财政部门。为切实规范和加强非税收入管理，各级政府必须明确财政机关是非税收人的主管部门，并积极创造条件，在财政机关内部设立专门的非税收入管理机构。配备强有力的专职人员，充实非税收入征管人员，确保非税收入征管工作落到实处。对所有非税收入实行统一征收，统一管理，统一执法。代表本级政府负责所辖区域内非税收入“征、管、查”等工作，真正建立起与社会主义市场经济体制相适应的非税收入管理体系。
(三)建立健全非税收入的法规和征管制度。根据加强非税收入管理的要求，在认真总结近年来我市预算外资金管理成效的基础上，全面清理行政事业性收费和政府性基金管理、票据管理、罚没收入及其他收入管理等有关法规性文件，参考其他地区的先进经验，结合我市实际，尽快制定《陇南市非税收入管理暂行办法》，解决目前非税收人无章可循的问题。要比照税收征管办法，进一步完善各项非税收入“征、管、查”制度，实行非税收入征、管、查相分离，确保非税收入依法征收，应收尽收，严格征管，规范运作。
(四)改进非税收入征收方式。针对非税收入涉及面广，政策性强的特点，按照有利于征收，方便缴款的原则，对非税收入可采取两种不同的征收方式：对收入数额较大、来源稳定、群众反映强烈的行政事业性收费、政府性基金可由财政机关的非税收入管理部门集中统一征收。对少部分非税收人可采取委托征收的方式。对罚没收入应实行“罚缴分离”制度，可委托银行代为征收，通过广泛设立银行代收网点，由缴款人直接到各代收网点办理缴款，然后由代收银行将资金汇缴到财政专户；对零星分散的小额非税收入可委托执收执罚部门在执法过程中由单位现场征收。同时，在非税收入征收过程中，必须严格加强财政票据监管，实行票款分离，严禁白条收费和无票收费，真正实现以票管费的目标。
（五）规范非税收入支出管理。从预算外资金管理到非税收入管理不仅仅是简单的概念置换，而是财政管理方式的重要变革，是公共财政改革的一次质的飞跃。因此，在新的非税收入征管机制运作后，要对现有的非税收入区分不同性质和类别，按照综合预算和公共财政管理的要求，调整财政部门内部的职能分工，合理划分职责，制定非税收入支出管理细则，理顺工作机制，为综合预算和部门预算的编制奠定基础。