政府收支分类改革对非税收入管理的影响

　　 “非税收入”是近年来越来越被广泛使用的词汇,长期以来我国政府部门和理论界一直使用的是“预算外收入”的概念。随着财政管理改革理论与实践的不断发展,“预算外收入”已经越来越不符合财政科学管理的需要。2004年,财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》,“非税收入”正式取代“预算外资金”的提法,全国各地也纷纷将“预算外收入管理局”改为“非税收入管理局”,并印发《非税收入管理条例》。2006年,全国开始试行政府收支分类改革。这项改革必将对非税收入的管理产生影响。

一、从预算外资金到非税收入

1.概念的变化
预算外收入是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括:法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等;国务院或省级人民政府及其财政、计划(物价)部门审批的行政事业性收费;国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入等;主管部门从所属单位集中的上缴资金;用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金;其他未纳入预算管理的财政性资金。也就是说,预算外收入主要是指行政事业性收费和政府性基金。
政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。政府非税收入管理范围包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。

2.范围的变化
根据现行的预算管理有关规定,目前,预算外资金被划分为以下几个部分:一是纳入预算管理的行政事业性收费;二是预算外收入(包括行政事业性收费、纳入预算外管理的基金、主管部门集中的收入等);三是事业收入(不含上述预算外收入);四是事业单位经营收入;五是纳入预算管理的政府性基金等。
非税收入与预算外收入既有区别又有联系。与预算外收入相比,非税收入是一个更为广泛的概念,它是指除了政府以税收形式获得的财政收入以外的所有收入,二者最主要的差别是将各种机构和组织利用国家信誉、国家资源、国有资产等获取的收入纳入进来,并与税收收入共同构成了完整的国家财政收入体系;预算外收入则是非税收入的重要组成部分。

3.含义的变化
第一,非税收入的提出,体现了政府对收入机制认识深化。
预算外收入是伴随着国家财政管理体制的调整和改革而不断膨胀起来的。1953年,我国预算外资金只有8.91亿元,相当于预算内收入的4.2%。“一五”时期,为了调动地方的积极性,开始把原来预算内的一部分收入,放到预算外管理,国家财政资金开始分为预算内和预算外两部分,也才形成预算外资金这个特殊范畴。1978年,全国预算外资金为347亿元,相当于预算内收入的30.6%。在体制转轨和财政分权改革的过程中,我国预算外资金迅速膨胀。1992年,预算外资金为3855亿元,相当于当年预算内收入的97.7%。1993年,调整口径后,预算外资金收缩到相当于预算内1/3左右,但增长仍然迅速。1996年,预算外资金3893亿元,相当于财政收入的一半。
预算外资金本来是属于财政性资金,其所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政,资金的收支应体现政府行为,体现国家意志。而多年来谁收费归谁所有、同时归谁使用的自主性观念相延成规,自收自支,自行管理,过分强调预算外资金的自主性,使预算外资金管理出现了恶性循环势头。有些单位从少收到多收、由乱收到随意收,把预算外资金完全当成了单位的“小金库”。
非税收入的提出,淡化了资金属性的问题,从税与非税两个方面划分了财政资金,既避免了资金所有权的争论,又完善了政府取得财政收入的机制,是对政府收入机制认识的深化。
第二,非税收入的提出,体现了政府管理方式的变化。
非税收入概念的提出,说明政府对于过去重资金管理方式转变到重资金来源渠道。“预算外收入”是对政府收入按照资金管理方式进行的分类,是相对于财政预算内资金而言的,是计划经济体制的产物。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类,是相对于税收收入而言的,是市场经济的产物。
在管理方法上,政府非税收入对基金、国有资源(资产)使用收入、国有资本经营收入、彩票公益金等不同类别的非税收入实行分类管理;在收缴模式上,政府非税收入从提高效率、降低征收成本的原则出发,可以由财政部门直接征收、也可以由财政部门委托的部门和单位征收。
第三,非税收入的提出,是部门预算改革不断深化的结果。
随着部门预算改革的不断深入,各预算单位都要编制综合财政预算,根据核定的预算支出标准,统筹安排财政拨款与预算外收入。但预算外收入的含义已不能包括部门预算中各单位全部的资金来源,由于一部分的行政事业性收费和政府性基金已经纳入了预算管理,因此,部门预算中的“预算外收入”仅仅包括未纳入预算管理的行政事业性收费、纳入预算外管理的基金、主管部门集中的收入等内容,失去了原有的含义。为了准确全面地反映财政拨款以外的其他收入来源,适应部门预算改革的需要,必须逐渐淡化预算外收入的概念,并用非税收入的概念来表述各种来源的收入。目前非税收入的主体还是预算外资金,但有的部门和行业仍可以利用自己的行业优势或者本身所拥有的各类国有资产(资源),取得大量其他形式的非财政拨款收入。非税收入的提出,可以完整地反映这些部门和行业的收支预算安排。


二、非税收入管理中存在的问题

1.规模偏大,二次分配问题仍然突出
虽然部门预算改革的成效非常显著,相当一部分的行政事业性收费和政府性基金都纳入了预算管理,而且对于非税收入的管理日趋规范,相当多的行政事业性收费项目和政府性基金也随着财政改革和行政许可法的推行逐步取消了,但是,非税收入仍然具有相当的规模,而且其增长的态势并没有受到显著的遏制。
更为严重的是,非税收入的分配使用中存在着严重的二次分配现象。已经纳入预算管理的非税收入基本是由各主管部门自行安排收支计划,经财政部门虽然履行了审核批准的程序,但是并没有对这些资金进行强有力的监管。非税收入更大的部分没有纳入预算管理,许多主管部门和预算单位在编制年度预算方案时只申报一个总体收入计划,对于其分配使用并不提出详细的方案,留待年中或是年末时进行分解,形成事实上的主管部门二次分配和整个年度预算的调整,削弱了预算的刚性和法定约束力。

2.重一般预算收支,轻非税收入管理
目前,各级政府每年向人民代表大会上提交的年度预算收支安排仍然只有一般预算收支的安排,没有非税收入的预算收支安排。在审核各部门的年度预算时,非税收入的审核基本上也是流于形式,非税收入的支出并没有刚性的约束。年初收入预算不足则进行追加,收入预算超过实际支出也不需要办理结转手续,收支项目调整随意性大,长期游离于财政预算管理之外。由于缺乏法定的支出监管程序、对预算外资金支出没有过硬的约束手段,难以实行严格意义上的监管。



造成这种非税收入监管乏力的主要原因在于思想认识上的偏颇。《财政部、国家发展改革委、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》明确规定,广播电视的广告收入“70%上缴中央财政专户、30%留用”,按照非税收入管理的目标,应当最终全部上缴国库或财政专户,由财政统一安排收支计划。这就说明,即使是中央有关部委也都认可了广播电视广告收入的30%由单位自己安排使用,不接受有关部门监督。中央尚且如此,地方的重视程度就可想而知了。
在国库单一账户体系改革日渐深入和技术手段日益发达的现代社会,实现对非税收入的规范管理并非难事。但是在现在的财政管理实践中,无论是财政部门还是预算单位的工作人员,对非税收入的资金属性认识上仍然延续着过去的观念,导致非税收入预算不实或不准确,预算安排随意性大,预算调整频繁,财政监管形同虚设。

3.许多财政拨款进入财政专户后事实上形成了非税收入
目前我国还设有许多的专项资金专户或基金专户,比如粮食风险基金、社保基金、防汛抗旱、救灾资金等等,而且,国家还在根据需要,继续出台政策设立新的基金。专项资金账户有利于专款专用,防止挪用挤占,在一定程度上促进了专项事业的发展。但是,由于许多专项资金账户的资金都来源于财政预算拨款,专户资金一般根据进度拨付,这就造成资金在专户内的沉淀,不利于统筹调度财政资金,发挥财政资金量大、无偿使用的特点,特别是在面对各种突发事件和自然灾害时需要紧急调度资金解决燃眉之急的时候,专项资金专户的不利影响就更显突出。

三、政府收支分类改革对非税收入管理的影响

政府收支分类改革是预算收支管理理念的重大变革,对于现行的预算收支管理将产生根本性的影响,可以预见,政府收支分类改革将更为现实地对非税收入管理产生重大影响。
1. 在新的改革方案中,政府收支科目取代了过去的预算收支科目的概念。这说明,从收入来源看,按照新的收支管理体系,所有的政府收入,无论是税收收入、非税收入还是债务收入,都要纳入收支核算体系,它的核算范围,大大超过了过去预算收支体系。随着政府收支改革的实施和完善,现行财政管理实践中的部分名词将退出历史舞台,如科技三项费用、基本建设支出,也包括预算外收入。政府收支分类改革要求将所有的收入都纳入部门预算,是对部门预算和综合预算的改革深化,这也为加强非税收入监管提供了制度上的保证。
2. 政府收支分类改革必将加快收支两条线和收支脱钩的进程,为规范非税收入管理提供物质基础。实行政府收支分类改革,必然要扩大实行收支两条线和收支脱钩管理的范围。而且,随着财政预算改革的不断深化,按照公共财政的分配原则,凡是体现政府职能并且凭借或依靠政府赋予的职权而取得的收入,都应该纳入财政预算管理。也就是说,今后政府非税收入要全部纳入预算管理。实行收支脱钩,就要求有执收职能的部门和单位将其执收的政府非税收入全部缴入国库或财政专户,支出与其执收的政府非税收入不再挂钩,统一由同级财政部门按照部门和单位履行职能需要核定的预算予以拨付。非税收入全部纳入预算管理,就有可能切断执收单位的非税收入与其支出之间的利益链条,降低支出需要对执收单位的利益刺激,为规范非税收入管理提供物质基础。