从４万亿元投资引发对财政监督的思考

　　 [摘要]伴随国际金融危机对世界经济的严重冲击以及我国也可能随之面对的危机蔓延的影响，国务院部署4万亿元投资拉动内需。各部委纷纷出台具体的措施。社会各界高度关注如此大规模资金的公平分配与合理使用，以及最终产生的效应。本文认为从制度上完善人大的预算监督和审查，提高权力机关对财政支出监督的执行力，从充分保障公民对预算的知情权、赋予纳税人相应的诉讼权、建立纳税人诉讼制度等方面提高公民享有用税监督权力，加强行政权力运行中的问责制，是健全财政监督的必由之路。
　　[关键词]财政支出；预算监督；纳税人诉讼；问责制
　　
　　一、巨额投资引发的担忧
　　
　　2008年，我国政府采取了近10年来最“令人振奋”的经济刺激方案，以应对此次国际金融危机，其总额高达4万亿元。为确保投资到位和避免腐败，国家发改委、财政部、监察部等部门组成了一个跨部级督察小组，对投资项目和资金进行监督和管理。面对高达4万亿元的巨额资金投入，各地、各部门也在以实际行动践行温家宝总理提出的“出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实”的要求，速度之快、力度之大超出想象。中央政府4万亿元投资计划的出台，在国内外一度引起了巨大的反响。然而，社会反响却逐渐转向对监督制度的担忧。此次4万亿元的投资方案中，中央直接投资占1.18万亿元。如何管理好这笔巨额资金，也成为纳税人关注的焦点。
　　中央要求在短时间内投入这笔巨资，以达到刺激经济的作用。但求“快”的同时，则不免引起社会各界的担忧：
　　——这种反向的大力度操作，会不会引发新的通胀。4万亿元相当于GDP的10％，数目庞大得惊人。但这些资金怎么花，花在哪里，具体怎么监控都没有细则。而且，现在消费需求缓慢降低，出口受挫，仅仅靠大力投资能解决问题吗?
　　——以最快速度形成实际投资工作量的号召，会不会因急于求成、缺乏宏观论证与微观调查，而沿循低水平盲目扩张、重复建设的老路，造成对人民财产、国家资源、能源新的浪费与失误?
　　——政府投资会不会依惯例大量向近水楼台的国有企业倾斜，而本就缺乏资源、资金的民营企业是否会更快地因资金链断裂而停工破产遣散员工，或顺势成为国有企业购并之物?
　　——急于创造就业挽救财政逐步的措施，是否会令一切以经济建设为中心的“官员政绩观”逐步回潮?几年来着力解决的节能减排、结构调整问题，会不会又被束之高阁?
　　为此，紧随刺激经济政策的出台，如何监督好每一笔款项的使用始终备受关注。而引发的种种担忧却又恰恰可以反映出我国目前财政支出监督体系的不完善。其实，不光是这次4万亿元的投资，在以往一些类似的政府财政投资的情况下，资金在中间环节也曾被个别部门、单位所截留。所以，对我国财政支出监督的完善日益成为一项极其紧迫的任务。
　　
　　二、提高权力机关对财政支出监督的执行力
　　
　　不可否认，组建跨部级督察小组，对投资项目与资金进行监督与管理的举措无疑让人们安心了许多。如此级别的监督管理是罕见的，足以说明我国政府用好其中“每一分钱”的决心。既然政府的资金主要来自国家财政，那么这样一个重大的财政问题，要从根本上改变投资低效率、重复建设等固有的这一系列弊端，则必须完善我国现有的财政管理体制尤其是预算体制。我国虽然颁布了《预算法》，但内容比较原则、笼统，没有体现预算的事前、事中监督，同时也缺乏一定的操作性。在法律责任规定中，缺乏惩治力度，只对违反预算行为者做出给予一般行政性处分的规定，如对动用公款游山玩水，挥霍浪费行为，则按违纪处理或者一罚了之，这既是预算约束软化的表现，也是财经违法违纪行为屡禁不止的原因之一。以往对单位预算外资金管理方面没有做出具体规定，导致“小金库”屡禁不止，大量国家财政资金流失。同时，我国目前的预算审议也存在某些弊端，人大的审查、批准权流于形式。我国宪法规定由人大审查和批准国家预决算和预算执行，但在运作中形同虚设，主要表现为：其一，人大会每年一次，且会期短暂，没有充分的时间进行审核、审查；其二，人大代表中政府官员众多，他们既是预算编制的主持人，又是预算执行的责任人，难以客观公正地进行审查；其三，人大代表中财政、经济专家偏少，绝大多数代表对于财金问题了解不深，难以从实质性和技术性方面进行审查；其四，人大只是根据政府提交的书面材料对预决算和预算执行进行审查，此种封闭式或被动性的审查，其全面性与真实性可能会大打折扣。以这次的4万亿元投资为例，有专家认为属于4万亿元投资范围的项目，不论是既有计划，还是新增投资，在明后两年，均需列入当年预算草案。然而，颁布于1994年的《预算法》，既未规定预算审批通过的标准，也未考虑预算被否决的法律后果。
　　虽然预算应报人大执行，但监督机制往往都只是有行政内部监督，而没有财政法律监督。同时，我国的财政监督还存在着重收入监督而轻支出监督的倾向，这样就更容易导致政府财政支出收效不大等种种弊端。
　　美国救市方案的通过过程也许值得我们借鉴。2008年9月20日，美国财政部向国会提交金融救援计划，经参议院通过后29日遭众议院否决，政府进行修改后的新法案于10月4日获众议院通过，布什总统签字后生效。在法案审议的过程中美国股市一度暴跌。审议争论的过程从表面看影响效率，但是程序上能够充分听取官员、投资者、精英、学者、普通百姓、媒体的意见与建议，从而能够兼顾并平衡各个群体的利益与主张，最终以程序民主方式通过的方案更合乎民意，执行起来也更顺畅高效。而我国此番万亿元投资计划，主要是由政府自行发布，即使在明、后两年纳入政府预算，但这些已经批下来的项目就算到召开人大会议的时候报请审批，会不会已经是“木已成舟”?
　　笔者认为，当前最迫切的就是完善人大对政府预算编制、执行情况的审查、批准，将政府所有收支行为都置于各级人大的监督之下。应该建立政府向同级人大财务报告制度，明确和细化人大的预算监督权力，从制度上完善人大的预算监督和审查权。应当加强预算的公开和透明度，从预算编制、审查到执行过程都要进一步公开。从长远看，改革的重点要增强人大对预算进行实质性审查的能力。这一系列制度都需要《预算法》的进一步详细规定，将各个方面具体落实，才能够从法律上保障相应制度的实施。
　　可见，这次我国政府4万亿元投资计划，也应该将审议、批准、落实、改变、决算、效果评价等全过程置于法律的约束与规范之下，经过人民权利的代表机构——各级人大进行审议，同时将审议过程与细节通过新闻媒体向社会公布，充分征求意见，从而引入社会公众的监督，这既是一个自下而上民主监督的过程，也是一个民意交汇科学决策的过程，更是一个在敏感时期民众与政府通过互动达致互信的过程。
三、提高公民享有用税监督权力
　　
　　既然财政投资是一项财政措施，而财政的最主要来源就是国家向纳税人征收的税款，那么纳税公民理应基于纳税行为而享有用税监督权，从本质上这应该是公民宪法权利的具体体现。用税监督权当然也具备相应的理论基础和法律依据。
　　
　　1.保障公众对政府财政支出的知情权。要保障公民对财政支出的监督，也即建立纳税人诉讼的前提，则是充分保障公民的知情权，即政府信息必须公开，具体来说就是财政公开。2008年5月1日开始实施的《政府信息公开条例》中明确规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益、需要社会公众广泛知晓或者参与的事项，政府都应该主动公开相关信息。这次4万亿元的投资，看似是全国性的宏观调控，对具体单个公民的权益影响并不直接明显，但使用的也是纳税人的钱，很明显是关乎我国经济走势、关乎人民福祉的重大事项，各级政府更应该主动公开相关细节，广泛征求意见，实行科学民主决策。因此，公众高度关注的信息就应当公开，诸如：这4万亿元资金具体是如何构成的、新增的投资有多少、具体投资在那些项目上、用以完成投资计划的配套资金来源是什么、审批的过程如何，等等。因此，应首先保证政府财政支出的透明化。2009年1月7日，上海严义明律师事务所律师严义明分别向国家财政部和发改委提交了信息公开的申请，其内容包括财政预算和决算的信息公开以及4万亿元经济刺激计划进展情况的公开。严义明在这些申请中提出，我国的基本制度是人民代表大会制度，财政信息的公开对于人大代表行使权力具有很大促进，提前列表公开国家财政决算和预算执行信息，有助于全国人大代表有充足时间阅读和审议这些信息，更好地履行职责，同时，这也是公民的知情权和监督权保障的重要形式。而财政部2009年第1号信息公开回执提出，中央预算、决算草案需要经过全国人大的审查和批准。在批准前不宜对外公开。这也必然导致公民对财政支出的监督无能为力。必须严格按照《政府信息公开条例》的相关规定，保障公民获取政府宜对外公开的信息，对违反《条例》的行为，应当依法追究责任。
　　
　　2.赋予纳税人相应的诉讼权，建立纳税人诉讼制度。根据契约国家的理论，国民为了保障自己的人身权利和财产权利，把属于自己的部分财产所有权转移给作为公共机构的国家，以满足国家向国民提供公共服务的支出需要。人民承担纳税义务的前提，是政府征税的合法性与政府用税的合理性。政府享有征税权力的同时，也隐性地承担着这样一个义务：政府将按照人民的意愿使用资金，以增进人民的福利。所以，一些国家把建设“福利国家”视为向纳税人征税的目的。纳税人是税款的实际缴纳者，也是税款的最终所有者，政府与纳税人之间在税款上的法律关系是一种特殊的“公共信托关系”。因此，纳税公民当然有权监督国家财政的使用情况，而这种权利的保障手段则是赋予纳税人相应的诉讼权。任何纳税公民认为政府部门的某些财政支出行为侵犯了自己的合法权益，都可以提起行政诉讼，请求法院撤销执法者的不当行为，并依法追究有关人员的责任。
　　我国宪法第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。既然此条宪法精神是赋予公民最广泛、最概括的监督权利，其中应当包括以诉讼方式对违法用税行为进行监督的权利，也就为建立纳税人诉讼制度提供了宪法依据。
　　具体如何维护纳税人诉权的纳税人诉讼，在英美法上又叫纳税人提起的禁止令请求诉讼，是指以纳税人的身份，针对不符合宪法和法律的不公平税制、不公平征税行为特别是政府的违法使用税款等侵犯国家和社会公共利益的行为向法院提起的诉讼。它是一种针对间接侵犯纳税人个人利益以及侵犯纳税人整体利益的客观诉讼。我国如果要建立纳税人诉讼制度，另外一个阻碍就是我国尚未确立公益诉讼这一诉讼制度。如果公民针对政府财政支出行为的不合理或违法行为提起诉讼，则属于行政诉讼的范畴，而我国现行行政诉讼法规定起诉人必须与被诉行政行为具有直接利害关系。这样的话，公民对国家财政使用的监督权则无法得到保障。例如，贵州省遵义市政府驻京办1995年在北京市购买价格只需197.18万元的办公用房，实际上却支付了310多万元，多付款112万元。该市驻京办副主任张抗美为了收回多付款，挽回流失的国有资产，前后奔走上访。北京蒋援民等律师也积极为其提供法律援助，但因涉及公益诉讼问题，这一事件难以得到司法机关的支持。2006年4月3日，蒋石林以一名普通纳税人的身份将湖南省常宁市财政局告上了法院，要求法院认定该市财政局超出年度财政预算购买两台小轿车的行为违法，并将违法购置的轿车收归国库，以维护纳税人的合法权益。蒋石林认为，违反规定超标购买小轿车，意味着纳税人本可以不被征以相应部分的税款，或者该税款本应当用于为纳税人提供公共服务而未能实现，这在客观上侵害了纳税人利益，纳税人可以据此提起诉讼。这也因为不符合受案范围而被驳回。
　　因此，要想真正实现我国财政支出的科学、合理、合法，发挥财政的最大效益，必须保障公众对政府财政支出的监督权。那么，相应地建立纳税人诉讼制度也就颇有必要。我国应当尽快建立公益诉讼制度，扩大行政诉讼的受案范围，这样的话，对于具体针对个别政府部门财政支出不合法提起的诉讼案件，就会相应地扩大原告的范围，不会仅局限于要与案件有直接利害关系。建立纳税人诉讼制度，通过民众的力量把行政权行使行为纳入司法审查的轨道，从而打破以往的仅仅只以“权力制约权力”的状态，用私权制约和监督公权，实现权利对行政机关行使职权行为的有效监督。
　　当然也有学者建议，为了消除纳税人个人起诉出现的取证难、诉讼成本高、可能“滥诉”、妨碍行政效率等问题，我国也可以借鉴英国和法国的做法，赋予检察机关作为公益诉讼代表人提起纳税人诉讼。笔者认为，行政诉讼最终的发展方向，应该是允许公民以个人名义起诉，因为在我国普通公民的固有观念中，检察机关仍旧是国家公权力的一方主体，如果检察机关针对公民的请求不提起诉讼，又如何保障公民的用税监督权?
　　
　　四、加强行政权力运行中的问责制
　　
　　4万亿元扩大内需投资的决策，这是行政权力最重要的一个体现，应当加强权力运行过程的监督，包括对地方的各级政府的监督，也包括对各级执法监督部门进行监督。一旦出现违法违纪的案件，要加大惩办力度，一方面要加大对党政干部问责的力度，另一方面要加大党纪政绩处分的力度。中央最近已经下发了两个文件：一个是关于党政机关厉行节约的文件，一个是制止公款出国旅游的文件，这就是要着重解决公款的任意使用问题，以防止滥用财政预算之外的任何资金，降低政府的行政成本。对于各级地方政府在4万亿元资金使用过程中的违法违纪行为，严格按照《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》给予相应处理，构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
　　综上所述，只有通过立法的健全、预算监督体系的完善、公众监督权的保护等方式，才能使得我国政府财政费用透明化，改变现阶段政府财政支出存在的痼疾，让纳税人交纳的每一分钱都花在刀刃上，从而真正有利于整个国民经济以及民生福祉。
　　
　　参考文献：
　　[1]成善红.将财政监督纳入法制化轨道[J].中国财政，2004，(5).
　　[2]刘晓源.我国财政权之法治化思考[J].行政与法，2006.(1).
　　[3]闵睿，王太金.用税监督权与纳税人诉讼[J].法学论丛，2006，(3).
　　[4]朱大旗.从国家预算的特质论我国预算法修改的目的和原则[J].中国法学，2005，(1).
　　[5]施正文.我国建立纳税人诉讼的几个问题[J].中国法学，2006，(5).
　　[6]张献勇.浅谈设立纳税人诉讼制度[J].当代法学，2002.(10).
　　[7]赵莹.民主与法治：财政支出监督中的问题与对策[J].河北工程大学学报(社会科学版)，2008.
　　[8]张茂林，陈社会.论财政支出法治化[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2003，(1).