农村社会保障制度构建中的财政缺陷及对策

　　

　　摘要：社会保障的公共品属性决定了社会保障必须要由国家或政府统一管理，由财政承担主要的费用支出和兜底责任，但是由于政府财政职能的缺位，我国农村一直处于社会保障体系的边缘状态。随着经济的发展，农村传统的家庭保障和土地保障功能日趋弱化，以财政为主导构建农村社会保障制度的紧迫性日益凸显。因此，必须明确中央和地方政府在农村社会保障建设中的权责划分，增加农村社会保障的合理投入，健全社会保障法律体系，提高社会保障资金的使用效率，最终构建以财政为主导的新型农村社会保障制度。

　　关键词：财政；农村社会保障；土地保障
　　
　　农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，从社会发展的趋势来看，以财政为主导建立农村社会保障制度、将农村社会成员纳入社会保障体系之中不仅是每一位公民应享受的权利，更是政府应尽的职则。
　　
　　一、现阶段农村社会保障制度构建中的财政缺陷
　　
　　1.社会保障立法滞后导致财政政策缺乏稳定
　　性、连续性
　　我国现有关于农村社会保障的政府法规主要包括：1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》、2003年民政部、卫生部、财政部联合发布的《关于实施农村医疗救助的意见》、2004年初国务院办公厅转发卫生部等部门的《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》等。但层次低、稳定性差、权威性不高，甚至得不到相应的贯彻执行。20世纪90年代末,农业部等五部委颁布的《减轻农民负担条例》,将医疗保障和养老保障缴费视为农民负担不允许征收,这与国家支持发展农村社会保障的法规政策相冲突，并在一定程度上阻碍了农村社会保障的发展[1]。
　　2.中央和地方财权事权划分不合理导致农村社会保障制度的供给缺失
　　从受益范围来看，社会保障，包括农村社会保障应该属于全国性公共品。根据公共产品理论，全国性公共品的提供应该以中央政府为主、地方政府为辅，由于我国农村社会保障实行的是县级统筹，农村社会保障的提供是以县乡两级地方政府为主。然而自从1994年实行分税制改革以来，各级政府为了保障各自的财政收入而层层下压，造成作为最基层财政的县乡两级预算内财政可支配收入的减少。加上分税制改革在制度设计上只解决了中央和地方财政收入的划分，与财政支出密切相关的事权并未得到合理划分，造成事权与财权的分离。现在农村社会保障主要由地方政府来提供不仅给地方财政带来沉重的压力，而且由于各地经济发展水平极不平衡，容易出现穷者愈穷、富者愈富的马太效应。我国现实已表明,地方财政实力越强，该地方社会保障水平越高；相反,地方财政捉襟见肘则该地方的社会保障水平越低甚至造成社会保障制度的缺失。
　　3.财政投入偏低制约了农村社会保障的发展
　　尽管从20世纪90年代初我国社会保障改革伊始，政府就逐步增加了对农村社会保障的投入，财政对农村社会保障支出的绝对数额亦呈逐年增加的趋势，但农村社会保障费用支出占全国社会保障费用支出的比重仍然一直在极低的水平徘徊。社会保障财政支出仍严重偏向城市，对农村投入水平偏低，不足以支撑农村社会保障的发展。有资料显示，1990年全国社会保障支出1 103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88.6%，农村仅支出126亿元；城市人均413元，农村人均14元（其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等），相差近30倍。1991—2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0.18%，城市人均享受到的社会保障费用支出是农村的90倍之多（杨翠迎，2005）。同时，农民的社会保障需求随着市场经济的发展、社会风险的加剧等有了明显的提高，财政供给不足和需求增长的双重压力制约了农村社会保障事业的发展。
　　4.农村社会保障的多头管理导致社会保障资金的分散运行和效率低下
　　目前我国农村社会保障的现状是条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理立法。最低生活保障、优抚安置和社会救济归民政部门管理,养老保险归劳动和社会保障部门管理,医疗保障归卫生部门管理,形成了“多龙治水”的管理格局。与此适应,农村社会保障资金也分散于各种保障项目当中,由各具体职能部门分散使用。仅以政府财政为支撑的保障项目来看，主要包括五保户供养、特困户救助和社会救济等，目前各级财政、民政、扶贫、教育等部门都安排有一定规模的资金用于救济、扶助农村特困弱势群体。这种管理体制必然会导致机构重叠,执行成本高昂,有限的农村社保资金很难真正落实到急需的农民手中[2]。例如农村的五保户供养、特困户救助、社会救济、优抚救济等都会出现统计重叠的情况,不能真正做到公平公正,影响了保障的社会功能。
　　
　　二、构建农村社会保障制度的财政对策
　　
　　1.合理划分中央和地方政府在农村社会保障建设中的财权和事权
　　在我国现在地方各财力不足的现实状况下，中央财政应该处于农村社会保障支出的主导地位,统筹兼顾全国各地农村社会保障的基本需求。地方政府只能根据各地的经济发展实力对各地农村社会保障支出起到辅助作用。当我国经济实现城市化、一体化,农村经济有了极大的发展,与此适应,农村社会保障支出可以转变为以地方财政为主,中央财政支出为辅,并配以中央对地方的转移支付制度。就地方政府而言,省、市、县、乡四级也要合理划分在农村社会保障中的事权,建立与其事权一致的财权,尤其是要建立科学完善的地方转移支付制度,以保证农村社会保障的需要。

2.调整财政支出结构,统筹城乡社会保障事业发展
　　在农村社会保障严重滞后于城市、城乡收入差距很大的情况下,应尽快扭转社会保障财政支出的城市偏向，加大对农村社会保障的投入。首先，调整财政支出结构,减少建设性和竞争性支出，尽量控制和压缩一般性开支,增加对农村社会保障的财政支出比重。另外，由于部分省、自治区地方财力薄弱或者属于老工业基地,要完全承担起按照分税制划分的社会保障责任确实有困难，中央和地方政府有必要充分考虑经济发展的不平衡状态从而建立对贫困地区的社会保障专项转移支付制度；其次，从重点项目入手,逐步建立起城乡统一的公共卫生体系和最低生活保障制度。所谓的“统一”,是指统一的整体制度体系,不同的保障水平,灵活的保障方式；最后，从长远来看，要随着我国财力的增加适当增加财政对农村社会保障支持的深度和广度,逐步实现城乡社会保障体系的接轨[3]。
　　3.加强立法工作，健全农村社会保障法律体系
　　首先，全国人大常委会应尽快制定《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面做出明确规定。其次，国务院根据《农村社会保障法》的要求，制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》等，使农村社会保障的法律规定具体化，增加可操作性。再次，由于我国各地区之间经济发展和社会结构等方面存在不平衡，各地可根据当地农村实际情况，在与全国性法律、法规不抵触的前提下，制定相应的地方性法规或规章，就地方财政拨款支持的额度和逐年增长的比例，保险机构的设置、资金的筹集、管理和发放等作出具体规定，形成制度，确保兑现。
　　4.理顺农村社会保障管理体制，提高财政投入资金的运行效率
　　农村社会保障的各项事业由于难以分割的关联性，因而适宜统一的机构集中管理，这有利于社会保障政策的相互衔接、配套，有利于所有农村财政保障资金统一管理和使用。财政资金的统一管理使用必然会要求保障措施的整合。有人提出，以财政为主导建立统一的农村居民最低生活保障制度并配合其他的社会保障措施将会是中国农村社会保障体系的发展方向[4]，传统农村保障体系中的五保户供养、农村特困户生活救济等都可以纳入到农村居民最低生活保障制度当中。相应地可以把现有针对农村贫困人员的各项财政救助资金,如税费改革转移支付中有关五保供养资金、农村特困户救助资金、部分农村扶贫资金等进行整合,统一用于农村社会低保投入,统筹安排,充分发挥各类资金的整体效益。
　　
　　三、结束语
　　
　　我国农村社会保障是以确保广大农民基本生活条件为宗旨和目标的，具有非营利性、普遍性和强制性的性质，政府应负起对农村社会保障的财政主导责任，但这并不意味着财政就是农村社会保障资金的唯一来源，财政一般只承担那些只能由财政支撑的保障项目的资金需求,例如社会救济、社会福利等，其他的资金可以通过多种渠道来筹措，如福彩公益金、社会捐助、村级组织、集体经济的其他收入、村民互助等，以建立健全农村社会保障制度。
　　
　　参考文献：
　　[1] 孙吉海,国林霞.公共财政政策视野下的新型农村合作医疗制度[J].江苏卫生保健,2006,(9）.
　　[2] 王艳君.浅析以财政为主导的湖南农村社保体系的构建[J].邵阳学院学报,2006,(12).
　　[3] 李放,韩艳翠.试论农村社会保障体系建设中的财政支持[J].农业现代化研究,2005,(1）.
　　[4] 尚长风.公共财政政策理论与实践[M].南京:南京大学出版社,2005:182-189.