中西部地区乡镇财政的困境与出路

　　 内容提要:“吃饭财政”的侵蚀、主体税种的缺乏和收支位移的挤迫是中西部地区乡镇财政困境形成的主要原因。从操作的层面看，改善乡镇财政，需要深化撤乡并镇改革、弱化乡镇财政职能、完善转移支付制度和推进基层民主建设。
　　关键词　乡镇财政　乡镇改革　转移支付　基层民主建设
　　按照目前的乡镇财政体制，乡镇政府的支出可以分为3个部分：预算内的人头费支出，包括行政、事业部门的工资和公用经费，预算外的日常运转支出，包括政府部门的办公、交通、招待等费用；预算外的公共建设公共服务，如校舍、道路、农田基本建设、农业技术改造等支出。财政收入上，预算内收入以税收为主，预算外收入主要来源于土管、农机、计生等职能部门的收费、向农民收取的乡镇统筹经费及上级财政下拨的专项补助。
　　乡镇财政的困境在于，不仅支出和收入存在总量及结构上的矛盾，对中西部地区而言，经济相对落后导致的财政困难，更带有从上而下的挤压催迫效果。
　　一、乡镇财政困境的形成原因
　　乡镇财政陷入困境的表征，是20世纪90年代开始乡镇财政暴露出的一系列严重问题：财政入不敷出，捉襟见肘：“三乱”问题较为普遍，部分地区农民不堪重负。甚至出现干群关系紧张：农村基础教育、医疗卫生等公共产品不但供给滞后而且价格高企，导致农民的福利受损，发展机会被剥夺。乡镇财政的陷入困境，可谓原因众多，不一而足。
　　1.“吃饭财政”的侵蚀
　　机构臃肿，人浮于事，是从上到下的普遍现象，乡镇政府也不例外。乡镇不仅同样按照集权大一统的方式搞所谓“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和横向分流渠道的匮乏，约束和监督机制的缺失，即使精简机构，执行起来往往是减了机构不减人，庙少了和尚照样多，精简只不过是将人员负蛋从扁担的一端挪到了另一端“，而且还增加了”重量“。在某些经济不发达地区，政府部门甚至成了解决就业的唯一渠道。
　　财政供养人员的支出负担过于沉重，结果必然是“吃饭财政”挤占公共财政，甚至连“吃饭财政”都保证不了。相当多的预算外收入，如部门收费、统筹费用甚至一些专项补助，都被调入预算内发工资、“吃饭”用了。在这儿，“吃饭财政”的含义比通常理解的要宽泛得多。通嘲吃饭财政“是指预算内收入只能用来发工资，没有财力做别的事情，而现在，预算内收入根本不够”吃饭“，”吃饭财政“还吃掉了本来用于公共建设的预算外资金。
　　“吃饭财政”挤占了公共财政，但公共财政支出并不能因此减少。许多公共建设项目直接关系到乡镇政府治理一方的政绩，是硬性开支，例如学校的危房修缮和道路建设。解决公共建设项目的资金来源，无非是集资摊派，借款欠款。这是20世纪90年代开始暴露出的严重的乡镇债务问题的重要原因之一。不仅如此，由于债务问题产生的“领导躲着债主走，本届不管上届债”，又严重削弱了乡镇政府的公信力，使其推出的任何旨在改善乡镇财政的举措，百呼不应，举步维艰。
　　2.主体税种的缺乏
　　1994年的分税制改革仅仅考虑了如何增加中央的财政收入，而很少顾及地方税的有效性。从实际看，乡镇财政过于依赖农业税和农业特产税、增值税、营业税及暂停征收的固定资产调节税等，无法满足稳定性和公平性要求。目前的改革仅仅停留在改进农业税和农业特产税的征收上，没有考虑如何设置符合地方税要求的主体税种。
　　主体税种的缺乏是乡镇财政收入结构性扭曲的重要原因。由于地方主体税种的缺乏，乡镇政府很难从正规的税收收入中获得所需的资金来源，迫使其不得不寻求体制外资源。财政支出的增长需求导致开拓非税收入的巨大动力：在缺乏纳税人有效监督的情况下，政府官员的寻租进一步导致了体制外收费的膨胀。而一旦创收成为基层政府的重要收入来源，就会把创收变成目的，千方百计使它最大化。
　　现有的费改税模式调整了农业税和农业特产税的税基和税率的计算办法，改革了村提留的征收渠道，并取消了教育集资和乡统筹，表面上看似乎可以杜绝乡镇政府对体制外收入的获取，但这种技术导向的改革不仅造成了各地区的苦乐不均，而且必然导致乡镇一级政府的财政困难，特别是历史债务无法消化。
　　3.收支位移的挤迫
　　进入20世纪90年代之后，中西部地区进入国有经济向股份制和民营经济改制的时期，县乡两级的国有和集体工商企业纷纷改制。根据目前的分税体制，除与中央共享的增值税外，地方税包括营业税、地方企业的所得税、个人所得税、农业税及其它小项的杂税。企业改制后，国税受影响较小，县乡两级政府支配的地方税受影响则很深。这种情况直接导致了县级财政收入来源的萎缩，使得县财政力图从乡镇财政汲取收入，直接或间接地增加了乡镇财政抽取财源的压力，形成所谓“收入上移”现象。
　　同时，由于与分税制改革相配套的转移支付制度始终没有得到完善，不发达的中西部地区在分税制下由于返还收入较少而变得比较困难。在这些不发达地区，上级政府通过制定其辖区的财政体制，在一定程度上将困难转嫁下一级，出现“支出下移”效应。乡镇财政因为位于整个国家财政体制的最底层，无法再将支出责任下移而变成了分税制改革后果的最终承受者，这是1994年财政体制改革的连锁效应。
　　此外，乡镇财权和事权不统一，乡村组织必须完成上级政府摊派的大量事务，而其财权却得不到保证。不少职能部门过多强调自身利益，将一些属于乡镇管理的权限纷纷上收，形成了“有利则上，有事则让，财权在上，事权在下，财权制约事权”的不正常现象。
　　二、改善乡镇财政的几点建议
　　改善乡镇财政，根本的举措无非两条，一是开源；一为节流。在大部分中西部传统农区，我们还不能期望地方的非农产业很快象东部那样能够支撑一个乡镇政府的行政、教育和卫生等巨大的公共开支。在工资都无法正常发放的情况下，乡镇政府对提供公共品服务、建立地方公共服务体系只能是有心无力。同时，也要意识到，任何改善乡镇财政的努力，都是一个相对长期的过程。从操作的层面看，当前集中在：

　　1.深化撤乡并镇改革
　　相对于庞大的政府机构而言，乡镇人口规模偏小，乡镇财政运营成本过高，特别是在一些山区和边远地区，问题更加突出。在直接提高经济总量较为长期和困难的情况下，撤乡并镇不失为一种现实的选择。通过撤乡并镇，可以间接提升人口和经济规模，实现财政规模的扩大，同时，通过合并实现机构和人员的精简，可以降低运营成本，缓解财政压力。
　　从有关省区开展的撤乡并镇工作来看，山东省撤并了200多个乡镇，广东省撤并了300个，而江苏省更撤并了600多个，取得了不错的效果。内蒙古通辽市乡镇撤并后，仅临时工就清退了2670人。当然，撤并不能代替乡镇机构改革，它只是为乡镇机构改革奠定了基础，并需要通过机构改革来巩固撤并成果，以避免重蹈过去那种合了又分、精简了又膨胀的覆辙。
　　撤乡并镇的难点，是机构和人员的精简。同样的职级，几套班子、几十块牌子，加之缺乏分流渠道，都使撤并的过程阻力重重。同时，在乡镇撤并的过程中，也要防止被撤并乡镇经济功能的萎缩和弱化。被撤并的乡镇本身城镇化水平低，基础设施条件差，工商业和农业欠发达，随着行政中心的转移，镇区常住人口的相对稀落，商机的减少，投入的不足，设施利用率的下降，可能加剧其落后化倾向，制约改善乡镇财政的努力。
　　2.弱化乡镇财政职能
　　政府职能的确定是财政支出体制的前提和基础。世界银行2002年的一份报告指出，我国的“县乡两级政府承担70%的预算内教育支出和55%～60%的医疗支出，地级市和县级市负责所有的失业、养老保险和救济”包括乡镇政府在内的基层政府承担的社会公共服务职能，明显过重。
　　目前的乡镇财政支出，教育人员所占的比重很高。就中西部地区的一般情况而言，教育部门的人头工资一般占到乡镇财政预算内支出的60%以上，许多地区高达70%～80%，而教育是典型的外部收益溢出辖区的地方公共品，圃于自身的财政能力，县、乡很难胜任全部农村“普九”教育的责任。因此，弱化乡镇财政职能，首先应考虑从教育入手，变现行“普九”教育为中央与县乡共同承担。
　　一种划分是采取分段包干制，县乡财政主要负责“普六”，中央财政负责剩下三年的教育责任。另一种划分是采取差别责任制，如在经济不发达地区，或乡镇财政规模有限地区，初中三年教育由中央财政负担；在经济发展中等地区，由县、乡财政和中央财政共同承担三年初中教育。事实上。目前中央财政已经负担了一部分贫困地区的“普九”教育，上述改革并不会大幅度增加中央财政的负担。
　　3.完善转移支付制度
　　对中西部地区大多数乡镇而言，仍处于经济发展的初期，公共部门的主要职责是基础设施的建设、基本生活保障以及基本公共品的提供。如果没有财力来完成上述任务，正常的经济社会发展就会受到阻碍。在税制结构没有大的变动的情况下，弥补经济不发达地区乡镇财政缺口的一个最重要办法，就只有依靠转移支付。
　　现行的转移支付制度存在规范性、与分税制的协调性、力度不够等一系列的问题，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。完善转移支付制度，需要在转移支付的目标、形式和过渡期转移支付办法等方面予以展开。在目标上，首要的是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层能享受到基本的公共服务。在形式上应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的复合形态。
　　转移支付需要同时考虑财政能力与财政支出需求。乡镇应得转移支付额，是地区支出需求与地区财政能力及其从中央或省得到的其它转移支付（如专项拨款）的差额。测量支出需求首当其冲的是乡镇职能问题，且一般仅包括经常性支出需求，不包括资本性项目需求。
　　4.推进基层民主建设
　　根据现行韵普遍做法，财政监督和民主建设是分开的。大多数乡镇没有实现直选，而是通过建立一个由村民代表组成的监督小组定期审议党政部门提出的工作方案，监督小组实际上只有建议权，没有表决权，根本无法控制财政扭曲行为。即使在村一级，村务公开在面对上级政府的垂直控制时，也常常流于形式。
　　控制财政扭曲行为，关键在于纳税人拥有财权，而这又取决于乡镇民主建设的实质性进展。在现行垂直管理体制下，可考虑独立出人大的权利行使机制，由人大控制财权，而村民大会控制乡镇人大，那么就相当于由村民大会控制了财权、形成了乡镇人大和政府之间的制衡。其结果，不仅避免了现在的农民被动抗税问题，同时也解决了乡镇政府的公共品建设困境。因为，在这种制度下的公共品供给才真正反映了当地居民的公共品需求。
　　为此，应赋予乡镇人大的集体集资和公用事业付费方面的立法权，明确乡镇人大代表有权检查预算执行过程中资金的用途，并对项目本身具有质询权和否决权。为防止人大代表的道德风险行为，相应改进村民直选和罢免人大代表的法定程序。在改革乡镇人大制度的同时，实行乡镇政府干部的直选，建立面对人大负责的基层政府组织。