加强县级政府债务管理的探讨

　　 摘要本文针对目前县级政府债务管理现状，分析论述了县级政府债务的形成原因及其危害性，指出了我县在政府债务管理工作中存在的问题，使大家充分认识到加强政府债务管理工作的重要性，在此基础上提出了树立正确的债务风险观、建立政府债务归口管理机制等建议，对加强县级政府债务管理，防范和化解财政风险进行了深入探讨。
关键词县级政府债务管理

随着市场经济的发展，县级政府债务的问题越来越突出。截止2004年底，我县政府债务总额23282万元，相当于当年全部财政收入的2.62倍，占当年GDP的26.4%。巨大的债务负担给本来紧张的县级财政造成相当的压力，直接影响着当年预算的顺利执行，严重危害我县财政平稳运行。如何加强县级政府债务管理，及时揭示和披露债务总量，并采取有效措施加以控制和防范，从而化解财政风险，已成为我们财政工作中研究探讨的重要课题之一。

1县级政府债务的成因分析

县级政府债务形成的原因主要表现在以下几个方面：
1.1缺乏骨干财源的有力支撑，财政收入总量较低，财政自我平衡难度大。我县是国家级贫困县，县域经济结构单一，水泥厂、化肥厂、安达煤炭有限公司、熏肉制品厂作为全县支柱企业，企业规模小，科技含量低，市场竞争力不强，对财政的贡献不大，曾经给乡镇财政有力支撑的许多乡镇企业早已名存实亡。2002年全部财政收入4620万元，2003年全部财政收入5080万元，2004年全部财政收入8884万元，表面看财政收入大幅增长，但是，全县财政收入总量仍然较低，财政收入质量不高，存在大量偶然因素，导致财政收入稳定性差。特别是部分乡镇由于无稳定的税源，可用财力下降，财政自我平衡难度加大，形成了财力缺口，增加了债务。
1.2由于客观需求不断超出财力许可范围，通过贷款或借款等举债行为获得资金使用权，形成债务。具体表现在以下三方面：
首先基础设施建设形成政府债务。如世界银行贷款、农业综合开发资金等。近年来，我县为改变地方财政投入不足造成基础建设落后的状况，利用世界银行贷款、农业综合开发资金进行了疾病控制、农村人力开发、农田水利等公益性事业建设，取得了显著社会效益。而这些项目的承建单位却不具备偿债能力，这些资金的偿还最终只能由县级财政负担，形成县级政府债务。2005年我县需归还的世行贷款本息100多万元，有偿农业综合开发资金600万元，这部分债务将对县级预算顺利执行造成巨大的影响。
其次为改变落后面貌，在实际可用财力有限的情况下，通过借款及银行贷款等途径积极筹措资金，大力支持企业发展，培植新的财源，当部分新上项目并没有达到预期效益，无力偿还借款或贷款时让财政兜底，形成政府债务。我县2003年债务统计数据中，支持企业发展借款达2058万元。
三是财政供养人员的增加以及政策性增资导致人员经费欠发形成的负债。一方面财政供养人数逐年增多，财力的增长赶不上人员经费的增长；另一方面从1993年历次公教人员普调工资，特别是2000年之后10号文、37号文等几次大幅度调资，虽然上级给予转移支付补助，但其补助数额与人员经费需求相差甚远，县财政自身配套的压力巨大，多次出现连续几个月欠发工资的现象。我县为解决工资发放困难的问题而形成的政府欠债达4000多万元。即便如此，在2003年欠发工资统计工作中，从1993年至2003年11年间，累计欠发工资仍然高达7696万元。
1.3历史原因形成的债务，财政周转金、粮食企业亏损等债务。我县财政周转金646万元，已通过市县结算扣款归还完毕。粮食企业亏损挂帐6800万元。

2我县政府债务管理工作存在的问题

2.1对县级政府债务的危害性认识不够。县级部门在借款、贷款筹集资金时或财政部门为其他部门担保时，缺乏风险分析，不能做到预之为谋，往往只强调某某项目如何重要，未来预期收益如何可观，必须借贷非担保不可，很少考虑到由此而形成的债务及风险，特别是由此而引发的或有负债和或有风险，常常被大家忽视，县级政府债务的危害不能引起大家的高度的警觉，为日后出现偿债困难埋下隐患。

2.2债出多门，缺乏统一管理机制。到目前为止，我县没有一个真正意义上的政府债务管理部门。各单位举债主观随意性强，政府举债行为五花八门，甚至有些单位出现以自有资产为单位担保贷款，缺乏统一的管理制约机制。
2.3揭示和披露政府债务的途径单一，及时性差。目前，由财政部门编报的政府债务统计表成为获取上年政府债务数据的主要途径。其不足有两个：一是由于报表为年报，而政府债务却随时随地有可能发生，揭示和披露政府债务的及时性就显得相对较差。二是形成政府债务的部门很多，财政部门在编报统计报表时，或数据来源有限，或搜集数据工作量大成本高，或由于财政部门自身职能问题（如对于历年累计欠发工资的账务处理问题）等原因，造成揭示和披露政府债务的完整性较差。
2.4对违规操作，惩治不力。根据《担保法》规定，除经国务院批准转贷外国政府或国际经济组织贷款外，国家机关不得为保证人。也就是说，县财政及有关部门无权对经济合同进行担保。但在实际操作过程中，各单位为筹措资金，相互担保的行为时有发生。由于缺乏相关法制的制约，形成政府债务的各部门责任不明确，一旦发生债务纠纷，相互推诿，无法追究具体负责人的责任，对违规行为和决策失误不能严厉惩治。

3加强县级债务管理，防范和化解财政风险的几点建议

当前，我们除了把发展经济、增强财力，妥善处理吃饭与建设的关系、严格控编进人，严格预算支出等作为消化县级政府债务的治本之策来抓外，我们也有必要进一步做好以下几项工作：
3.1各部门要充分认识县级政府债务对财政平稳运行的危害性，树立正确的债务风险观。首先是在工作中做好债务风险分析，不仅仅要考虑建设项目的预期收益，还要充分考虑是否存在无还款能力的风险，在立项时必须坚持收益与风险对等的原则，充分考虑到政府债务的风险性。其次是在对待债务风险问题上，树立起正确的债务风险观。既要避免忧心忡忡，认为我县债务严重得不得了，置全县基础设施建设滞后于经济建设的状况而不顾，坚决反对政府举债，影响开放开发工作；又要避免盲目乐观，认为多少债务都无所谓，置政府债务危害于脑后，最终给县乡财政造成不可估量的损失。
3.2进一步确立财政部门在县级政府债务管理中的主导地位，建立政府债务归口管理机制。从我县目前的债务管理现状看，建立政府债务归口管理机制应提上议事日程。也就是说由财政部门统一管理政府债务。只有确立财政部门在县级政府债务管理中的主导地位，才能不断探索出县级政府债务管理的新模式，制定出符合我县实际的管理办法、原则、程序，使政府债务管理工作科学化、规范化，法制化，从根本上改变债出多门、管理分散的被动局面，从而实现"科学理财、诚信理财"。
3.3在政府债务揭示与披露问题上，我们要始终坚持客观性、及时性、完整性、谨慎性的会计原则，将政府债务统计工作列入预算会计的范畴，对政府债务进行充分、及时、系统的揭示与披露。具体做法是，一是以客观事实为依据，对所有债务清理核实，逐笔登记，比如在对待历年欠发工资的问题上，应当作为应列支出而未列支出在暂付款中予以反映。做到账目清楚，并建立起政府债务管理档案，彻底摸清政府债务底数。二是定期编报制度。县级政府债务已成为当前工作中经常发生的现象，每一项债务的发生，首先要经过财政部门的批准，及时列入政府债务的统计范围内。三是对于或有负债要贯彻稳健原则，在统计报表附注中加以披露。这是因为或有负债的结果具有不确定性，如果事先没有觉察、防范，单位就可能发生大额支出，造成严重后果。
3.4规范行政行为，建立县级政府债务控制机制。在县级政府债务管理工作中，要科学合理地测定政府债务规模，树立科学的发展观，做到举债适度，不能超越财力搞建设。应当建立有效的债务控制机制，将消化存量债务和控制新债务工作纳入各单位年终政绩考核当中。严禁政府部门搞经济担保，强化领导干部经济责任制，加大责任追究的工作力度，遏止新债务的发生，杜绝政府债务的恶性膨胀。
3.5强化还款意识，每年制定详细偿债计划，将到期债务列入当年预算，建立县级偿债目标管理责任制。举债时明确偿还责任很重要，要防止财政兜底的行为发生。应当按照"谁举债、谁还款"和"谁受益、谁负担"的原则进一步落实债务还款单位，通过项目单位还款、预算扣款、债转股等形式逐年消化债务。加大催收到期债务的力度，积极探索化解政府债务与风险的新途径。
总之，县级政府债务是历史遗留下来且现实工作中回避不了的问题，不能久拖不决。我们应当充分认识政府债务的严重性，加强县级政府债务管理，进一步加快地方经济的发展步伐，增加可用财力，逐步提高偿还债务的能力，同时下大力控制新的债务发生，防范和化解债务带来的财政风险，确保县域经济走上良性循环发展的轨道，全面构建和谐社会。