改革开放以来我国财政支农效率的实证分析

　　 摘要：改革开放以来，财政支农效率低下已是不争的事实，财政支农结构效率低下与金融支农积极性不高互为表里。必须整合财政和金融两股支农力量，使二者发挥各自支农比较优势，在优化财政支农结构基础上扩大支农资金规模，从而大幅提升财政支农资金的整体效率。
　　关键词：财政支农；结构效率；金融支农；整合
　　
　　改革开放以来财政支农效率低下已成共识。关于导致财政支农效率低下的原因，立足于财政支农资金管理体制缺陷的定性研究较多，而着眼于财政支农结构对财政支农效率进行研究的成果尚不多见。本文基于财政支农结构视角，对财政支农结构效率展开定量分析，以揭示我国财政支农效率低下的结构原因，并提出相关政策建议。
　　
　　一、基于财政支农结构效率的分析
　　
　　财政支农的范围很广，涉及部门较多，本文将“财政支农支出”界定为“国家财政用于农业的支出”与“全国农业综合开发财政投入”两项之和；然后基于结构效率观对1978年以来我国财政支农效率进行评估。
　　(一)财政支农支出内部结构的对比分析
　　1，财政支农支出1的占比从1978年的51.1％缓慢升至1980年的54.7％，接着迅速升至1981年的66.9％并相对稳定至1997年，然后降至1998年的50.5％，又在波动中升至2005年的68.5％。1978～2005年间财政支农支出l的比重基本维持在50％～70％之间，一直占据最大的份额；其中支援农村生产支出属于生产性财政支农支出，而农林水利气象事业费中一部分属于正常和必需的农口单位维持费，但不可否认的是，这部分事业费中有相当部分属于非必需性的过量消耗，是财政支农效率低下的根源之一。因此，必须通过创新机制体制，大力精简农口机构和人员，提升农口部门的工作效率，并压缩农口事业费。
　　2、农业基本建设支出占比从1978年的33.9％升至1979年的35.8％，然后持续降至1981年的21.9％，接着直至1987年基本稳定在24％。1988年又降至17.8％，直至1997年相对稳定于20％，接着大幅升至1998年的37.2％，升幅达92.3％，最后在波动中降至2005年的19.6％。1978—2005年间，农业基建支出占比一般保持在20％—40％之间，但也有1988、1989、1994～1997、2005年共7年在20％以下。其属于占比次高的部分，但由于财政直接支农模式在支农项目选择、进度管理、完工后维持等方面均存在难以克服的内在缺陷，因而其本身的支农效率并不高，有时甚至十分低下。导致财政农业基本建设支出效率低下的原因有：一是政府在建设项目管理知识、技术、经验等方面均不具有比较优势；二是由于信息不对称，加之政府官员对免费性质的财政支农资金的运营监管缺乏动力，且极易诱致寻租式腐败；三是交易费用阻碍对代理人进行有效监督，即从理论上讲，上级政府部门可通过雇佣另一个代理人去监督下级政府部门的支农行为，但交易成本的高昂往往使这种以一个代理人监督另一个代理人从而解决内部人控制所带来的腐败问题的设想难以实施。
　　3、农业科技三项费用占比年均为0.8％，仅1981、1983—1988年共7年中该比重大体在1％～1.5％之间，其余年份均低于1％。可见，具有极大杠杆效应的农业科技费用支出占比极低，是我国财政支农支出结构不合理的又一有力证据，也是财政支农效率低下的根源之一。
　　4、农村救济费占比偏低，年均为5.2％。农村救济其实也是一种间接的生产性投入，不仅可缓解农村贫困户的生存困境，为日后的农业生产或其他农村经济活动积累人力资本，而且有利于保持农村社会稳定，从而间接支持农村乃至全社会经济活动的正常运转。因此，该比例应随着国家财力的增长而适度增加。
　　5、农业综合开发财政投入占比较低，年均7.1％，且各年占比相对稳定。表面上，该比重越低似乎农业综合开发中财政支农资金对其他各类资金的牵引力越强，从而财政支农资金的效率越高，然而事实并非如此，原因有二：一是在农业综合开发投资中，财政的微观性介入过深、过细、过多且过滥，直接导致农业综合开发项目的绩效不彰；二是中央财政通过行政指令要求下级各级政府必须与其确定的农业开发项目进行资金配套，而下级政府往往也以强制式手段要求集体组织与农民群众以集资、集劳方式进行配套，从而带有明显的计划经济色彩，虽然这种行政化强制配套措施使中央财政投人得以保持在较低水平，但并不能保证包括中央财政资金在内的全部项目资金能具有较高的使用效率和项目本身较好的经济社会效益。
　　可见，财政支农支出1(特别是其中的农林水利气象事业费)占比太高，这部分“吃饭式”支农支出占比过高严重挤占“生产性支农”的份额；农业基本建设支出占比偏低且波幅较大；农业基本建设支出占比与财政支农支出1占比呈明显反向变动关系；农业科技三项费用占比极低，不利于农业可持续发展；农村救济费占比偏小，公共财政职能发挥不够；农业综合开发财政投入占比较小，且强制进行资金配套的做法有较大缺陷，不仅易导致资金低效使用甚至浪费，而且很难保证开发项目的成功，从而不利于农业综合生产能力的提升。这些构成了影响财政支农效率的主要障碍。
　　(二)农业综合开发各项投入内部结构的对比分析。农业综合开发投入由中央财政资金、地方财政配套资金、银行信贷资金和农村集体、农户及项目建设单位自筹资金四部分构成。
　　1、从总体讲，农业综合开发各项投入中，农村集体组织、农户及项目建设单位自筹资金占比最高，其次是中央财政投入占比，再次是地方财政配套资金占比，银行贷款资金占比最低。在农业综合开发中，这种过分依赖行政强制手段动员基层经济组织和农户集资投入的做法，从根本上与发展农村市场经济体系的大方向相背，主要表现在没有充分尊重农民群众的经济自主权，从而很难保证开发项目的成功与高效益。但笔者并不盲目反对向农村基层群众进行必要的和适量的集资、集劳，只是当前的做法存在三个不容忽视的问题：一是在动员农业开发资金的优先序上，应优先考虑和充分挖掘其他来源资金潜力的基础上，再向群众进行必要的集资、集劳，然而，在实践中政府部门往往将筹资工作的重点放在向基层群众和集体经济组织集资上，这与中央一号文件中关于“多予、少取、放活”的总要求相背；二是向基层群众和集体组织集资的额度过大，在1988～2005年的18年间，自筹资金占比基本上在30％—40％之间，仅有1990、1991、2001、2003年4年占比稍低于30％，这必然导致农民群众与集体经济组织负担过重；三是造成开发项目后续管理难，从表面看，农民是农业开发项目的直接受益者，让他们自筹较大部分的资金似乎天经地义，但由于农业综合开发项目涉及的农户家庭很多，这就不可避免地出现“集体行动困难”，不仅在项目施工过程中缺乏监管，而且在项目建成后的运营、使用管理中也出现严重的“搭便车”现象，致使项目功能难以充分发挥。
　　2、中央财政投入占比与地方财政配套投入占比呈大致同方向变化，这主要由地方财政投入与中央财政投入相配套的性质决定。这也揭示在农业综合开发投入中，政府层层指令性摊派式硬性配套的操作本质，这既可能导致财力较为紧张的下级政府因配套投入而影响其他事业的开展，又可能造成政府部门重投入而轻管理的倾向，因为各级地方政府的开发投入并不是自觉、自愿的行为，而只是为应付上级政府的要求。
3、自筹资金投入与财政资金投入是此消彼涨的关系，说明项目建设单位在财政资金投入下降而求贷于金融机构受阻的情况下，为解决项目开发中的资金短缺问题，只有竭力开展内源融资。由于金融机构参与农业综合的积极性未能被有效调动起来，在财政资金投入趋紧的情况下，开发项目若要继续下去，只有自筹资金。这种农业综合开发投入格局说明：一是金融机构支农积极性的充分调动和激发的重要性是第一位的，若这个主要矛盾解决不好，必然造成支农资金投入上的低效率；二是若将财政投入看作农业开发项目资金的上层，把群众自筹当成农业开发资金的下层，则金融机构的信贷投入就是农业开发项目资金来源的中间层，在缺乏中间缓冲层的情况下，上层财政投入与下层群众投入势必直接面对，在政府财力紧张的时期，加大农民群众的经济负担使项目得以继续，有可能激化政府与农民的矛盾，影响农村经济发展和社会稳定。
　　4、银行信贷资金投入与财政资金投入呈此消彼涨关系。从项目建设单位讲，在财政投入下降时，项目建设单位即被迫求贷于金融机构；而在财政投入增加时，项目建设单位对信贷资金的需求下降。从金融机构方面讲，其深知政府对开发项目的行政干预往往是导致项目绩效低下的重要原因，故在政府财力紧张、对项目干预较少时，金融机构也相对乐意扶持开发项目；而在政府财力宽裕并对项目干预较多时，金融机构往往对开发项目采取“错贷”政策。可见，要想调动金融机构支农积极性，必须设法减少政府对具体支农项目的干预，这是调动金融支农积极性的前提条件。
　　5、金融信贷资金占比过低且呈下降趋势，说明金融支农能力远未被激发出来。原因有：一是1994年四大国有银行(特别是农业银行)实行商业化改革以来，纷纷撤并农村网点，上收贷款权限，导致农村金融市场上几乎只剩下农信社，而农信社的实力有限、历史包袱沉重，农村正规金融支农能力被严重弱化；二是在农业综合开发投入中，由于金融机构的主导地位未被重视和确立起来，致使金融机构虽有力而无心支农。
　　
　　二、结论与政策建议
　　
　　(一)结论
　　基于财政支农结构效率的定量考察，得出以下四点结论：
　　1、财政支农结构效率低下。改革开放以来，财政支农内部结构不合理是导致财政支农效率低下的主要原因之一，其表现在两方面：一是整个财政支农支出的内部结构不合理；二是国家农业综合开发投入结构也不合理。
　　2、财政支农结构效率低下与金融支农积极性不高并存。“单干”式财政支农模式独木难支、管理困难，必然效率低下。资金实力雄厚且效率相对较高的金融机构基于自身经济理性而缺乏支农积极性。
　　3、财政支农支出内部结构非理性化。杠杆效应较大的生产性支农支出占比太小，而行政事业费用等消耗性支农支出占比却过大，即生产性的基本建设支出、农业科技支出、农业综合开发财政投入等占比均偏低，而耗费性的农林水利气象部门事业费占比过大。
　　4、农业综合开发中央财政投入的效率较高，但其杠杆效应远未充分发挥。农业综合开发中的中央财政资金投入在一定程度上发挥了带动地方财政配套资金、银行贷款资金、集体和群众自筹资金的杠杆作用，然而，由于农业综合开发中财政部门居于主导地位，金融部门处于从属位置，金融机构的合法权益难以保障，造成金融机构参与农业综合开发的积极性不高，中央财政投入在农业综合开发中的牵引带动作用远未充分发挥。
　　
　　(二)政策建议
　　1、对财政支农资金进行必要整合。将整合财政支农资金作为提升财政支农效率的先导和必要准备。应抓好三项工作：一是精简财政支农渠道和环节。县级是各级财政支农资金的汇合点，也是腐败发生率最高、程度最重的支农环节，因此，以县为主整合财政支农资金，将中央、省级、地(市)和县本级安排的财政支农资金进行适当集中并“打捆”使用，精简支农渠道和中间环节，增加其跑、冒、滴、漏的难度。二是改革财政支农支出结构。通过深化涉农服务部门改革，彻底精简涉农机构、人员，着力压缩涉农部门事业费，增大杠杆效应较大的生产性支农支出，即努力提升农业基本建设支出、农业科技支出、农业综合开发支出的规模与比重。三是优化财政支农模式。变过去财政“单干”式直接支农为“引导”式间接支农，即充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应。
　　2、整合财政与金融两股支农力量。财政支农与金融支农是增加农业投入的两翼，但二者的运作理念、原则、机制不同。因此，若能将财政支农与金融支农进行有机整合，以部分财政支农资金对商业性金融机构的支农贷款项目进行合理补贴、补偿或担保，确保商业性金融机构在发放支农信贷时能获得不低于平均利润率的收益，以此调动商业性金融的支农积极性；同时，将部分财政支农资金专项用于扶持基于“人和主义”和“邻里主义”的小规范、小规模、动态式的农村新型合作金融组织的发育和发展，以有限的财政资金培育“草根性”的支农新生力量，为未来农村经济大发展准备一支生力军。