摘要： 农民专业合作社仅凭自身力量进入市场进行平等竞争是很困难的，它需要政府的扶持。从我国现阶段的实际出发，政府应从财政、信贷、税收、保险、教育、立法、防范干预等方面着手，做好对农民专业合作社的扶持工作。
关键词： 政府 农民专业合作社 制约因素 扶持
一、当前农民专业合作经济组织建设面临的制约
自1895年国际合作社联盟确认“罗虚代尔原则”以来，国际合作社运动经历了162年发展并已经走向突破性转型，在北美、欧洲业已出现了与普通股份制企业更为接近的“新一代合作社”。我国现处于合作社发展初级阶段，同发达国家的农业合作社相比，在服务功能、组织规范、经济实力、社会地位等方面都有很大的差距。面对这一差距，与世界先进的农业合作社处在同一世界贸易体系之中，没有政府的支持很难有力地参与世界竞争，而且我国农民专业合作社的现实发展仍面临较多的约束。
(一)我国农民专业合作社发展的外部制约因素
农民专业合作社发展外部制约有：①专项法律缺位，配套法律建设需要跟进。目前《中华人民共和国农民专业合作社法》刚刚发布，在完成合作社的综合立法基础上构建合作社法群，对不同的合作社、不同的运行模式与环节分别立法规制，以及完成民法、商法内容中关于合作社内容的附属法律条款，对合作社运行中的销售、贷款、审计监督、赋税等问题的具体规范，还有许多问题需要探索。②政府扶持不利。有的政府服务意识淡漠，坐视农民专业合作社的发展而不引导、不规范；有的政府着重于在形式上组织合作社，不能帮助合作社解决资金、人才、技术、项目等实际问题；有的政府急于改变农民境遇，工作中情绪激进、干预过多；导致了政府扶持的虚位、错位、越位。③合作的文化基础薄弱。由于缺少合作的文化传统，特别是我国农民长期承受不公平的文化资源配置，使农民整体文化素质偏低而目前的合作教育培训还不能普及。④农业风险保护滞后。我国农村面积广大，灾害损失每年都有发生，农业保险薄弱，至今还没有开设鲜活农产品保险品种，导致合作社无法从外界获得帮助来规避风险，也因为独立承担风险而阻碍了投资力度和规模发展。
(二)我国农民专业合作社发展的内部制约因素
我国农民专业合作社发展的内在限定因素包括：①人才约束。由于缺少农民带头人，当前，在全国17个省、市、自治区的专业合作组织中，农民牵头领办的占46.86%，而一半以上为龙头企业、技术部门、供销社和政府机构人员带动形成。[1]在人才素质方面，农民合作组织的发展还普遍面临着缺乏基本的内部管理知识、不具备基本的民主参与能力、不熟悉基本的应对外部市场竞争的经验等一系列更重要的制约因素。②资金约束。由于资金约束，我国合作社业务范围局限于种植业、养殖业，难以进入流通、加工领域，信息技术服务也局限于成本较低的技术和市场信息，资金约束也限制了合作社的规模；③专业合作经济组织的运行不规范。在一项对23省农民专业合作经济组织调查的报告中，被调查的176家专业合作经济组织，未注册的占33.5%，超过调查数的1/3，其中23.9%的组织没有合作社章程，37%的组织没有理事会，48%的组织没有监事会，5%的组织一年里没有召开成员大会；[2]④利益分配机制不够合理。合作社内部存在按照交易额以及按照资本分配等多种形式，分配管理不当使激励不足也隐藏着寻租的危险。
二、政府扶持农民专业合作社发展的政策选择
(一)加强财政支持
第一，提高对支持资金的投入总量，在坚持集中财力、保证重点原则基础上，扩大财政支持范围、支持对象，提高支持力度。要在培训，引进良种，推广技术、购置设备、建设生产基地、创建农产品品牌、开展信息服务与营销推介活动等方面予以资金支持。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。[3]第二，改革资金分配方法，采取资金分配与项目效益及资金管理情况挂钩的办法，使财政支持的项目切实在农民专业组织的基础性、关键性环节上落实并取得效益。第三，加强对支持资金的监管。为避免地方和基层财政部门挤占、截留、挪用项目资金，要增强财政支农资金安排、使用过程的透明度，自觉接受专业审计和群众监督，杜绝违法乱纪现象。
(二)加强税收、信贷支持
①政府要通过减税、低税、免税、税收回扣等税收优惠支持农民专业合作经济组织发展。美国19世纪末政府豁免了合作社的全部税赋；意大利合作社免缴不动产税；德国对合作社用税后利润进行投资的部分免征所得税。我国可以参照国际经验依据本国国情考虑税收优惠的具体标准。[4]②开展信贷支持。各类金融单位应通过提供无息贷款、低息贷款、减息贷款、长期贷款等优惠贷款，为农民专业合作社提供金融服务。现在实行的政府、供销社等单位担保贷款以及农民连保贷款的办法就比较好。利用我国邮政储蓄网点分布广泛，拓展邮政储蓄职能为农业提供支持也是一个可取的选择。
(三)加强教育支持
目前应作好适应农村发展需求的各类培训班建设以及关系农村长远发展的基础教育、职业技术教育以及高等教育体系建设。在培训中，除进行实用技术教育外，要宣传产业政策、市场理论及法律法规、合作社基本理论、合作社精神。在基础教育上，可以参照美国基础教育形式，使农村基础教育区别于城市基础教育加入农业知识的内容。农业职业技术教育与农业高等教育则必须与地区资源特色、发展要求结合，并为我们农业大国走向现代农业培养高级农业技术、管理人才。
(四)建立风险化解机制
化解农业风险是所有发达国家促进农业发展的手段。国际农业保险主要有社会保障型模式、政策优惠模式、国家和私营、政府和民间相互联系的双轨制农业保险保障体系模式、民间非盈利团体经营而由政府补贴和再保险扶持模式。无论何种农业保险，一般都是政府性保险，并实行自愿保险与强制保险相结合。我国的农业保险仍然是政府指导下的商业行为，应适时将之纳入国家的农业政策支持体系。①建立地方性农业保险组织体系，结合商业保险，实行非盈利性的政策性经营。②引导建立农业互助保险组织。由农民、农村经济组织自愿出资形成的非盈利性合作保险组织，政府给予经济扶持；③建立农业保险风险补偿基金制度。为分散农业保险的经营风险，还应设立再保险公司，对政策性农业保险、商业性涉农保险，以及互助性保险实行与一般商业保险有区别的再保险。
(五)完善立法支持
①完善《农民专业合作社法》。《农民专业合作社法》没有给予金融合作社以法律地位。这是因为全国的金融体制改革尚未完成，过早地涉及农村合作金融问题，有可能陷入被动。但是农民的资金互助是农民合作的重要一环，将来适时要增加。②基于《农民专业合作社法》，根据合作社的发展实际制定有关《合作社登记条例》、《合作社财务会计制度》、《合作社销售法》、《补偿法》等专项法律、法规。解释、修改相关的《合同法》、《税法》等法律、法规，增补农民专业合作社的必要规定。③农民专业合作社的财务问题比较突出，应尽快增加对农民专业合作社的审计内容，保证农民专业合作经济组织及早纳入规范。④建立完善土地流转、农产品质量标准等涉及农民专业合作经济组织发展的相关法律制度，为农民专业合作组织发展解除障碍。
(六)规范政府介入
①明确政府的职责定位。政府应为合作社提供有利的外部法律、制度环境，公共物品供给、各涉农部门的协调等工作，而不应涉入合作社内部的经营活动，合作社领导的任免、合作社资金的控制。②政府扶持政策的实施要公开、公正、公平，防止权力寻租、抑制形象工程、规避权力与资本结合形成的对农民专业合作经济组织控制。③开通农民监督举报渠道，对运用监管权力命令合作经济组织，对专业合作经济组织摊派、索要等不法行为给予监督。④克服主观性，防止政府好心办坏事。规范政府介入，关键是扶持教育农民而不能代替农民决策。要引导农民参与。德国学者缪恩克勒从他多年对发展中国家合作社的研究发现，发展合作社的关键是社员的参与，即使这种参与相对较小。而官方主导下，人为地、不切实际地促成的合作社，从一开始就失去自我生存和发展的机会，这种合作社在许多国家均已失败。[4]
参考文献
[1]全国农民代表大会农业与农村委员会课题组：农民合作经济组织立法专题研究，2004-3
[2]孔祥智，郭艳芹.现阶段农民合作经济组织的基本状况、组织管理及政府作用[J].农业经济问题，2006；(1):56~57
[3]农民专业合作组织示范项目资金管理暂行办法农财发.[2004]5号
[4]国鲁来.农民合作组织发展的促进政策分析[J].中国农村经济，2006；(7):9