从财政支出视角再议我国宏观税负

　　 [摘 要] 2007年全国税收收入完成4.94万亿元，比上年增收1.18万亿元，增长31.4%。如此持续快速的税收增长，已引起理论界和实践部门的广泛关注。评价税收负担轻重，除了考虑是否在超出民众的承受能力之外，更多地应考虑政府的支出是否满足民众的公共需求。我国财政支出中民生支出的比重偏低，故从人民福利水平提升的视角来看，我国的宏观税负偏重。
　　[关键词] 税收负担；财政支出；政策建议
　　
　　税收负担，简称“税负”，是纳税人因履行纳税义务所承受的国家税收的状况或量度，一般通过一定时期的税收总量占GDP的比重加以衡量，反映一定时期内社会产品在国家与纳税人之间的税收分配数量关系。宏观税负的高低，不仅反映出一个国家税收的总体负担水平，表示政府在国民经济总量分配上集中程度的大小，同时也表示政府社会经济职能及财政功能的强弱。它是分析国家宏观经济政策、财政税收政策的主要内容，也是研究国家税收制度和税收政策的核心内容。我国自1994年税制改革以来，税收收入不断增长，连年创历史新高。1999年税收总收入突破1万亿元大关，2003年突破了2万亿元，2005年突破了3万亿元，2006年税收收入增加7000亿元，达到3.7万亿元，2007年全国税收收入更是完成4.94万亿元(不含关税、契税和耕地占用税)，比上年增收1.18万亿元，增长31.4%。与此同时，税收收入占GDP的比重也节节攀升，由1995年的11.3%上升到2006年的17.96%。持续快速的税收增长固然极大程度地满足了政府支出的需要，但如此持续高速的增长对整个国民经济的影响如何呢?笔者认为，对问题的解释或解决，取决于我们采用何种研究视角对我国的宏观税负轻重进行分析。
　　
　　一、宏观税负水平观念之争
　　目前，关于我国宏观税负水平的争论，大约可以划分为以下四种观念：
　　(一)《福布斯》的观念。2002年，美国《福布斯》杂志开始对全球税负进行调查，以税负痛苦指数作为衡量各国税负高低的指标，并定期向全球公布其调查结果。2007年《福布斯》发表的最新数据显示：中国继续是亚洲经济体中税务最重的国家，全球排名第三，税负痛苦指数为一百五十二，仅次于位列第一名和第二名的法国和比利时。据此，《福布斯》的结论是：中国的宏观税负水平很高。
　　(二)国家税务总局的观念。国家税务总局认为：《福布斯》的税负痛苦指数不能准确衡量中国宏观税负水平的高低，其在反映宏观税负水平高低问题上有几个重大缺陷。第一，没有区别平均税负与边际税负的差异。在痛苦指数计算中，个人所得税是按最高档税率45%计算，占总指数的1/4强。然而，据统计，在我国适用25%以上的工薪所得和适用30%以上的各类其他所得产生的个人所得税仅占该税种收入的6%左右，占全部税收收入的0.5%，适用45%税率的人和税收收入占比就更少了。显然，把只有极少数人适用的税率作为普遍适用的税率是不科学的。第二，没有考虑税基比重和税制结构。直接把我国税收收入比重7%左右的个人所得税的法定税率与占税收收入近半的增值税的法定税率相加，其结果的可靠性将会受到质疑。第三，税种选择标准不确定。如果任意增加或减少一个税种，税负痛苦指数的排序将会发生重大变化，这同样也降低了衡量的科学性。故此，国家税务总局认为，《福布斯》的结论是不科学的。2007年，我国完成税收收入4.94万亿元，占GDP的比重为20.04%，比发展中国家低1个百分点，比发达国家低10个百分点。可见，我国宏观税负水平不高，还有一定的提升空间。
　　(三)学者的观念。高培勇认为，我们通常讲的税收收入，只是由税务部门征收入库、按照现行统计口径计算的全国税收收入，并非税收收入的全部。完全意义上的全国税收收入，还要在此基础上加入关税收入、耕地占用税收入、契税收入，并减去出口退税支出。加项和减项互抵之后，最终得到完全意义上的全国税收收入。除此之外，在当前中国，政府部门还使用别的形式、通过别的渠道取得收入。其中，属于规范性的、纳入预算的收入有：企业收入、教育费附加收入、城市水资源费、排污费以及其他杂项收入；介于规范性与非规范性之间、未正式纳入预算但可比较精确统计的收入有：行政事业性收费、政府性基金、社会保障费收入、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入，等等；纯系现有制度体系之外、且无法加以精确统计的收入，则是由各部门、各地区“自立规章，自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派收入，等等。将上述四个层次的收入统统相加，以2006 年的数字匡算，中国政府收入占GDP 的比重，可能要达到30%上下。其中，税收负担和非税负担之比大约为6∶4。如果将涵盖上述四个层次的政府收入总量占GDP 的比重称之为“广义税收负担”，而把仅限于第一层次的税收收入占GDP的比重称之为“狭义税收负担”，并且，以此为尺子讨论当前中国的税负水平，可以认定：当前中国的总体税收负担——“广义税收负担”，远远大于通常被认定的一般意义上的税收负担——“狭义税收负担”。这也是我国学者在研究宏观税负时，往往将宏观税负分为小口径宏观税负、中口径税负和大口径宏观税负的依据。学术界普遍认为，目前小口径宏观税负(狭义的宏观税负)的税收负担水平不高，但大口径的宏观税负(广义的宏观税负)税收负担水平偏高。这一观念在学术界和实践部门获得了广泛的认同，笔者赞同该观点。但如果不对现行税收进行必要的改革，继续听任我国的税收收入保持持续高速增长，那么，我国的小口径宏观税负水平也将会超过发展中国家水平，达到较高的水平。
　　(四)纳税人的观念。广大纳税人对国家税务总局的观点持不同看法，认为中国的税收负担过重，纳税人的税收生存环境不容乐观，税负痛苦指数较高。
　　综上所述，无论是学术界的观念还是官方的看法，也无论是《福布斯》的计算，由于研究各方分别采用不同的指标，运用不同的方法，各方得出的研究结果相去甚远。然而，从上述的研究结论中我们不难看出，这些研究成果虽然结论不同，但却是基于相同的研究视角——即从税收收入多少的角度(无论是大口径还是小口径)来分析宏观税负水平的轻重。笔者认为：宏观税负的轻重不仅要从政府拿走多少税收收入的角度去考虑，还应考虑政府从纳税人手中拿走税费后为纳税人做了什么?做得怎么样?换句话说，税收作为纳税人购买政府提供的公共产品的价格，提供的数量是多是少?价格是高是低?如果纳税人购买政府提供的公共产品的价格与享受的公共产品相一致，那么我们可以说是等价交换，符合公平交易；但如果纳税人购买的价格明显偏高，则违背了公平交易。也可以说，纳税人承担了较重的税收负担，宏观税负就较重。故此，从财政支出的视角，或从人民福利水准提升的标准来分析，将更有助于我们从更深层面把握我国宏观税负水平，建立“以人为本”的规范收支关系，构建和谐的征纳关系，促进经济健康发展。
　　
　　二、对我国财政支出的剖析
　　(一)财政支出结构不合理，民生支出比重偏低。在财政支出中，经济建设支出和行政管理费支出比重偏高，社会文教支出和国防支出比重偏低。从1986年到2005年，中国人均负担的年度行政管理费用由20.5元增长到498元，增长23倍，而同期人均GDP增长为14.6倍。有统计表明，我国行政管理支出从1986年的220亿元增长到2005年的6512亿元，20年间增长30倍，年均增长率19.5%；同期，财政支出增长15倍，年均增长率15.4%。1986年，我国行政管理支出占财政支出的比重为10%，2005年则上升到20%，提高了10个百分点。如果按照国际货币基金组织15.6%的标准，我国是世界上行政成本昂贵的国家之一。不仅如此，预算外行政管理费增加更快。1998年行政事业费支出占预算外收入的比重为54.42%，2005年却达到72.01%，增加了近18个百分点。与此同时，其他支出增加缓慢。社会文教支出比重多年来维持在7%-8%左右的水平；1986～2005年，抚恤和社会救济支出比重仅提高了0.5个百分点；国防、科技、农业生产和农业事业费支出比重分别下降了1.8、1.2、0.4个百分点。庞大的行政管理费支出，消耗了相当大的税收收入，加大了公共财政的负担，挤占了对基础设施和公共产品的投入资金，民生支出比重偏低。
(二)财政用于教育支出水平偏低。从国际比较来看，发达国家公共教育支出占GDP比重高于发展中国家，经济发展水平越高，比重也越大。1995年公共教育经费占GDP的比重世界平均为5.2%，发达国家为5.5%，发展中国家为4.6%，最不发达国家也有3.6%，而我国仅为2. 41%。这不仅远低于发达国家和世界平均水平，甚至还低于最不发达国家的水平。从人均教育支出角度来看，我国的人均教育支出非常低。以1993年数据为例。世界平均人均教育支出为22. 9美元，发达国家为108. 9美元，发展中国家为43美元，不发达国家为8美元，我国为10. 77美元，仅略高于不发达国家，为发达国家的十分之一。根据对40个国家20世纪90年代初期的情况分析，当财政收入占GDP比重在15%以下时，财政教育支出占GDP比重为2%左右；当财政收入占GDP比重为20%左右时，财政教育支出占GDP比重大体为3%；当财政收入占GDP比重为30%～40%时，财政教育支出占GDP比重为4%～5%；当财政收入占GDP比重提高到40～50%时，财政教育支出占GDP比重也相应增长到5%～6%。若按我国大口径宏观税负而言，财政收入占GDP的比重达到35%，财政教育支出占GDP比重应为4%～5%左右，然而，一直以来，我国财政用于教育支出的比重一直徘徊在3%以下，难以满足人们对教育增长的需求。从教育支出占财政总支出的比重分析，我国1952年为6. 41%，最高年份1995年达到15. 54%，2002年下降为11. 99%；而韩国(1997年)为20. 5%，泰国(2000年)为22. 44%，墨西哥(1999年)为25. 54%。也就是说，与国际上类似发展中国家比较，我国属于较低水平。从历史比较来看，1961年财政教育支出占GDP的比重就达到了2.7%，高于2005年2.49%的水平。可见，我国教育支出未能保持与GDP同方向的增长。
　　(三)抚恤、社会福利支出水平低。国家财政用于抚恤和社会福利救济费支出多年来一直维持在一个较低的水平。除2003年外，1998-2004年，支出比重一直低于2%的比例。社会保障补助支出也仅占4%-5%左右。2004年，两项合计占财政总支出的比重为7.33%，占当年GDP的1.52%。而与此相比，发达国家用于社会保障与社会福利支出占GDP的比例都在10%左右，甚至更高，远远高于我国水平。过低的抚恤和社会福利支出，不利于缩小贫富差距，不利于早日实现社会协调发展的战略目标。
　　(四)社会保障支出增长较国际水平低。总的来说，我国财政对社会保障的投入逐年增加。从1999年的1375.53亿元增长到2005年的3600亿元左右，增长近2倍，占财政总支出的比重也达到10.61%。从1998年到2005年，全国财政对企业职工基本养老保险基金的年补助支出从22亿元增长至600多亿元，增长了26倍，8年累计补助支出达3000多亿元；中央财政对企业职工基本养老保险基金的年补助支出从20亿元增长至545亿元，8年累计补助支出2826亿元，确保了城镇企业职工基本养老金按时足额发放。然而，与国际水平相比，我国的比重明显偏低。在日本，社会保障总费用占国家GDP的13.7%；美国为16.81%；瑞典为32.14%，是我国的15-20倍；英国为22.83%；德国为29.07%；法国为29.72%，远远高于我国的支出水平。我国较低的社会保障支出，难以满足社会的需求，人们的基本保障受到极大的约束。
　　综上所述，财政支出用于民生和公共产品的比重偏低，纳税人享受公共产品的数量偏小，纳税人购买公共产品的价格较高。如果税收收入的高速增长没有跟进公共服务和社会保障，人民就很难更多地享受到税收收入高速增长带来的利益，福利水准无法随之提升。那么，单纯地衡量税负水平的高低将没有任何意义。因此，笔者认为，从人民福利水准提高的视角看，我国的宏观税负偏高，宏观税负环境亟待改善。
　　
　　三、政策建议
　　(一)进一步加快公共财政的建设，优化财政支出结构。党的十七大报告指出：科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。财政作为政府的支出形式，也应体现以人为本，加快公共财政体系建立，优化财政支出结构。比如，建立公众参与事关官员利益的行政事务改革的机制，形成政府与公众讨价还价的博弈机制，增强财政预算的刚性约束，强化预算的权威性，同时也强化预算约束，形成真正统一的公共财政制度。
　　(二)加快税制改革，优化税制体系。应在消费型增值税改革试点的基础上，加快增值税的转型，扩大增值税征收范围。所得税方面，统一企业所得税税基，统一税率，统一扣除标准，统一优惠政策，统一征管程序，实现由按经济性质、投资来源、投资区域给予优惠向产业优惠为主的转变，增加经济欠发达地区的税收优惠，缩小直接减免优惠范围，采用加速折旧和投资抵免等多种间接优惠。同时，建立税收优惠政策实施过程中的披露和监控机制，避免政策实施过程中的道德缺失；逐步实现个人所得税征收模式由分类征收转向综合与分类相结合的混合税制。加强税源管理，在鼓励自行申报纳税的同时，强化代扣代缴人的责任。
　　(三)正税清费，规范非税收入。针对目前部门领导的批准和许诺就可成为收费依据的混乱局面，我们应当按照清理、转换、合并、取消的思路，在合理界定政府职能范围的基础上，对现有收费标准进行大规模清理，理顺税费关系，规范收费制度，建立起以税收收入为主，收费为辅，税费并存的财政收入运行机制，提高政府收入对税收的依存度。
　　(四)严格依法治税，提高行政水平。提高税收征管水平，加大税收执法力度，以税源管理为基础，严密税源监控，大力实施户籍管理监控机制、数据处理机制、信息发布机制、预警机制、纳税评估机制、查管互动机制，以科学有效的管理方式，实现征收效率的最大化。同时，优化社会服务，加大宣传力度，降低纳税人的税收遵从成本，提高纳税人的税收满意度和接纳度。
　　
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