现代政府采购制度的理论渊源与经济效益分析

　　 内容提要:现代政府采购制度之所以得以逐步建立与完善，是由于公共财政支出管理追求效率、市场经济运作、凯恩斯的政府干预理论以及布坎南的寻租理论等综合作用的结果；该制度具有节约财政资金、提高政府宏观调控能力、促进竞争有效市场的建立和推动政府廉政建设等一系列重要作用。
　　〔关键词〕政府采购；市场经济；竞争；寻租
　　现代政府采购制度已被当今世界多数国家所采用，并成为国际政治经济的一个重要组成部分。它作为公共财政支出管理的一项重要内容，对社会经济的发展具有举足轻重的作用。为彻底认识该制度，推动并加快该制度在我国的建立和完善，以促进我国社会主义市场经济的健康发展和社会经济的快速进步，我们必须对该制度的理论渊源及其经济效益予以认真研究、分析。
　　一、现代政府采购制度的理论渊源分析
　　现代政府采购制度是在传统的政府采购制度的基础上逐渐演变而来的。目前，对现代政府采购制度理论来源的研究还很欠缺，我们认为该制度之所以能够逐步建立并完善，主要缘于以下几个方面：
　　（一）现代政府采购制度是公共财政支出管理追求效率的结果
　　政府采购制度构建的基本逻辑是：政府使用的是纳税人的钱，必须在纳税人的监督之下以最经济的方式进行，并且该方式所产生的商业机会必须由纳税人在机会均等的条件下进行竞争。这就要求公共支出必须追求有效性和竞争性，它们也成为政府采购制度得以建立的生命之源。
　　1776年，亚当·斯密在其巨著《国富论》中就指出，当对整个社会有利的机构和公共工程不能完全维持自己或不是完全由从最直接获益的那些社会成员的贡献所维持时，在大多数情况下，其差额必须由整个社会的一般收入来弥补。这就要求在经济自由主义的总体框架内，政府在安排财政支出时，必须要遵循市场机制的引导，实现个人利益与社会利益和谐统一并进而有效地实现资源的优化配置。显然，这里他已触摸到政府支出要追求效率这一政府采购的实质。
　　1803年，法国著名的自由放任经济学家萨伊在其代表作《政治经济学概论》中认为，公共浪费和私人浪费比起来更是犯罪行为，因为个人所浪费的只是那些属于他的东西，而政府所浪费的却不是它自己的东西，它实际上仅是公共财富的托管人。这里，萨伊已经认识到政府与纳税人之间的委托———代理关系。同时，他还主张公共消费品供应应由相互竞争的公共管理人转向私人，从而为政府对公共物品的采购提供了理论依据。而正是他的这部历史巨著促进了政府采购制度在欧洲大陆的产生和发展。
　　在自由市场中，个人和厂商被“看不见的手”所引导，都通过在竞争性市场进行自愿交易而获益，同时也使社会资源的产出价值达到最大化。关于政府活动应实行竞争机制的观点，斯蒂格利茨在其《政府为什么干预经济》一书中认为，在政府所从事的许多经济活动中，竞争都是可以实现的，而且许多政府所提供的服务可以以更具竞争性的方式予以提供。在政府活动中贯彻竞争性原则的一个明显结果是可以显著提高政府效率。现代政府采购制度就是以竞争性采购为主，通过招标广告或竞争邀请的方式，吸引众多供应商前来竞标，形成一种有利于政府的买方市场，使政府获得比较价格利益和更优质的产品或服务，从而提高公共财政支出的效率。
　　（二）现代政府采购制度是市场经济运作的必然产物
　　建立政府采购制度是市场经济条件下，建立公共财政框架体系的基本要求，是加强公共财政支出管理的一项重要手段。市场经济体制对建立现代政府采购制度的推动作用主要表现在：一是自由竞争的市场体系为政府采购活动的招投标这一主要形式提供了大量的竞标者，从而为提高政府采购效率、降低采购成本提供了市场环境；二是自由市场经济条件下对廉洁政府的追求，推动政府通过向市场公开招标来节省开支，提高公共财政支出的效率；三是与市场经济体制相关的法治建设、社会舆论监督以及信息技术的发展等都有力地促进了现代政府采购制度的产生与完善。
　　（三）凯恩斯的政府干预理论是现代政府采购制度的主要理论来源之一
　　现代政府采购制度渊源于政府合同，起源于自由市场，而完善于现代市场经济。政府采购制度最早形成于18世纪末和19世纪初的西方自由资本主义国家。1782年，英国政府废止了先前政府中实行的分散采购制度，设立了文具公用局，负责通过契约方式向市场采购所需的办公用品，后来发展为物资供应部，以专门负责采购政府各部门所需物资，这就是近代政府采购制度的发端。
　　但是，在自由资本主义时期，政府基本上不干预经济，政府采购市场不完善，采购的规模小、范围窄。在现代市场经济条件下，特别是20世纪30年代的大规模经济危机以及随后诞生的凯恩斯经济理论，使各国政府普遍认识到市场不是万能的，市场自身也还存在许多缺陷。凯恩斯在1936年出版的巨著《就业、利息和货币通论》中指出，形成资本主义经济萧条的根源是由于消费需求和投资需求所构成的总需求不足以实现充分就业。为解决有效需求不足，必须发挥政府作用，用财政政策和货币政策来实现充分就业。
　　因此，各国政府后来都逐渐通过经济手段和法律手段加大了对经济的干预力度，并促进了政府采购的迅速发展。随其快速发展，也就要求建立相应的立法对其进行约束与规范，政府采购制度也就逐步在各国普遍建立起来。而我们现在所说的政府采购制度即现代政府采购制度，实际上就是指在这一时期建立和完善起来的一项重要制度。
　　（四）布坎南的寻租理论是现代政府采购制度的重要理论来源之一
　　在布坎南等人看来，租金是指在支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分收益，也就是超过机会成本的那部分收入；寻租则是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。而寻租活动也就是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或是指那些为维护既得经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。
　　寻租理论认为，寻租活动存在的前提条件是政府权力对市场交易活动的介入。租金和寻租的产生是由于政府实行了市场进入限制而造成了有租可寻的稀缺机会。稀缺机会的分配实际上是有弹性的，而若不实行某种平等的分配制度，这种弹性就使人们有可能以低于潜在租金的代价去获得这种稀缺机会。也就是说，租金的产生既在于政府控制而造成的利益差别，也在于政府控制的分配弹性。因此，为消除寻租现象，就应允许全体社会成员和生产单位平等地获得由政府干预市场所造成的稀缺价值的平均份额或机会，并使之制度化。而消除寻租的一个主要途径便是实施现代政府采购制度，由于它具有公开性、透明性、公平性和竞争性等主要特征，它的建立就在政府购买性支出领域中构筑了一个消除寻租的有效机制，它能有力地消除财政支出中的各类寻租活动，极大地降低人力、物力、财力等公共资源的浪费，提高公共财政的效益，从而推动各国政府为加强财政支出的管理而纷纷建立起现代政府采购制度。

　　二、现代政府采购制度的主要经济效益分析
　　诺斯在其1981年出版的名著《经济史的结构与变迁》中，提出了著名的制度变迁理论，该理论认为：对经济增长起决定作用的是制度因素。而现代政府采购制度的建立正是公共支出领域制度变迁的产物，它的创建对公共支出管理、政府管理及社会经济产生了深远的影响。
　　（一）节约财政资金，规范财政支出管理
　　公共资金支出管理的核心问题是公共资金的合理分配与有效利用。市场经济比较发达国家的实践表明，政府采购的确可以节约财政资金，通常政府采购支出占一国总财政支出的30%以上，一般占GDP的10%左右，财政资金节约率约为10%.现代政府采购制度之所以具有节约财政资金、规范财政支出管理的重要作用，主要是缘于以下几方面：一是现代政府采购一般都要事前编制采购预算，而采购预算就可以减少政府采购的盲目性，并作到专款专用，避免采购资金被挪做它用而造成财政资金的损失；二是集中统一的政府采购能够实现资源共享，减少重复采购和采购各环节上的浪费，提高财政资金的使用效益；三是政府采购建立了供应商的市场准入机制，并对他们的履约情况进行评估，从而大大降低了采购的风险；四是政府采购实行统一集中的采购，能够实现规模经济效益，从而降低采购成本，提高资金支出效率；五是政府采购制度使政府在公开、公平、公正的原则下，通过竞争机制而直接在国内外市场上获得物美价廉的货物、工程或服务，从而能大幅度地节约财政资金，并减少资金流通环节，降低行政成本；六是政府采购通过信息网络与现代信息技术，能极大地节约采购成本，并提高采购管理效率；七是政府采购通过一系列的制度规定，加强了政府对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的影响、监督和管理，大大提高了财政资金的使用效率并规范了对公共财政资金支出的管理。
　　（二）提高政府宏观调控能力
　　现代政府采购制度是与政府对市场经济干预的产生和发展紧密相联的，它的主要功能之一就是作为政府的一种特殊的经济调控工具，帮助政府实现宏观经济目标、落实具体经济政策、促进产业结构优化。
　　政府采购的宏观调控作用具体主要表现在以下几方面：
　　首先，政府可以利用采购支出的这种结构效应，选择不同的产品和行业作为采购重点，可直接支持和刺激该行业的快速发展，体现一定时期的政策倾向。比如，政府某一时期需对某些新兴产业或技术项目给予一定的扶持，这时可以在政府采购范围内多包含它们的产品。这样，既可以形成政府财力的注入，又产生一定的示范效应，从而吸引私人资本向这类产品或产业的流动，推动这些产业或产品的快速发展，实现产业结构的优化和产业升级。
　　其次，通过政府采购政策的调整，把保护民族工业、扶持困难企业、加强环境保护以及加快少数民族与不发达地区的企业发展等纳入采购范围内，从而可以平衡地区间经济的发展，实现整个社会经济健康、均衡的发展。
　　第三，由于社会总需求（D）=消费性需求（C）+投资性需求（I）+政府购买（G）+出口（X），政府购买性支出即政府采购则是社会总需求的重要组成部分。这样，政府根据宏观经济的冷热及其发展态势，就可以利用政府采购，通过在可利用的弹性区间内安排采购资金，对国民经济总量进行调节，使之达到总量平衡。譬如，当总需求大于总供给而导致经济偏热时，可通过适当压缩和推迟政府采购来使经济降温，反之，当总需求小于总供时，可通过适当增加和提前进行政府采购，这样便增加了社会的消费并促进了企业扩大投资，提高社会总需求水平，从而刺激经济的增长。而且政府采购还具有乘数效应，这些都会引起社会的生产和分配在总量与结构方面产生相当大的反应，从而能够调控宏观经济总量的平衡。
　　（三）促进竞争、有效市场的建立，提高企业与国家的竞争力
　　在现代市场经济中，竞争是促进资源分配和有效利用的重要手段，建立有序的竞争是市场经济建设的一个目标。市场经济国家也利用实施政府采购制度来引发、培育有效的市场竞争秩序。政府采购把财政支出与公共物品的购买紧密结合起来，改变了以往的财政支出模式，具有直接的市场行为，这是因为现代政府采购制度的一个基本前提是：让市场起基础性资源配置作用。实行政府采购制度后，政府无疑是国内市场上最大的买主，它的行为会直接影响到整个国内市场的运行。该制度的公平、公开、公正和竞争等原则，使各类市场主体享有相同的竞争环境而进行公平、有序的竞争，这样，既规范了企业的竞争行为，也促进了规范的市场竞争秩序的建立，有力地促进了国家的市场经济的建设和发展。
　　此外，由于现代政府采购制度提供了良好的竞争环境，就会激励广大的潜在供应商为争取到政府这个最大的消费者而努力增加其产品或服务的技术含量，以不断提高产品质量、降低生产成本、改善售后服务等来增强其竞争力，同时也使各企业在国内政府采购市场得到锻炼和培训而增强竞争力，这些都会推动企业的快速发展，从而既促进了整个国内市场的繁荣，又有助于企业走向国际政府采购市场，提高国家的竞争力并加快经济发展。
　　（四）推动政府廉政建设
　　传统的政府采购主要实行的是政府支出的控购管理模式，它容易导致供应商、采购人和财政部门官员合谋共同对付国家的现象，使得供应商和采购人的利益最大化而国家却成了最大的受损者。当规范的现代政府采购制度建立后，由于采购制度引进了招投标的竞争机制，这时采购人和供应商之间的“合谋”型博弈便转化为“囚徒困境”型博弈。这是因为，一方面采购人要在众多的供应商中经过竞争选出最优标，但其在招投标过程中的作用与在计划控购制度中的作用已不可同日而语，其主动合谋的预期支付函数因成功的概率太小、风险较大而降低；另一方面，由于众多的投标者在竞标中市场化的成本增大，中标风险加大，中标概率下降，供应商行贿的预期也将下降。因此，现代政府采购制度的建立会有力地阻止供应商与采购人的合谋而造成的公共财政资金的损失，促进政府的廉政建设。
　　另外，现代政府采购制度由于其特殊的运作机制和公开透明的运作程序而有力地清除了滋生腐败的土壤。这主要是因为：首先，政府采购的资金是按财政预算拨付的，并纳入统一账户管理，它受到财政部门全方位的监督；其次，政府采购主要是通过公平、公正、公开的竞争招标形式吸引有能力的企业前来参与竞争，并经过资格预审等严格的程序从众多的投标者中选出合格的竞争者，然后，通过评标委员会按规定的各项技术和经济指标等选出最优标，其整个过程都是公开、透明、充满竞争的并且是按严格的规定程序进行的，这极大地降低了腐败发生的几率；第三，随着财政、审计、社会公众以及新闻媒介等采购监督机制的建立以及采购防腐机制的建立与完善，都会有效地防止政府采购过程中的权钱交易、寻租、暗箱操作等腐败现象，有力地推进政府廉政建设。