通过提高两个比重转向改进效率振兴财政是一次关键性的战略转移，这对改善我国经济和社会发展质量，完成“九五”计划，实现跨世纪发展目标意义重大。本篇报告认为，财政效率是指在预算约束下，以最低财务和社会成本实现政府目标最优化的收支状况。当财政收支以最小的代价完成了既定的目标时也就实现了政府理财效率的提高，财政效率是我国国民经济的生命线。本报告分析了财政收支的现状和症结所在，提高财政效率是理财观念、收支能量、能力、作用和管理水平综合作用的结果，据此系统地提出了五点建议：转变理财观念；优化政府目标，根据职能确定收支规模；改善收支结构配置，健全理财能力；突出支持重点，强化政策导向作用分工；降低收支成本，提高管理水平。
一、财政收支效率是国民经济的生命线
我国是一个政府长期总揽国民经济、财政收支占主导地位的国家，尽管改革开放以来财政收支占GDP的比例经历了一个下降过程，但政府收入（包括预算外）仍然不低于GDP的1／4，财政直接监管着57106．4亿元的经营性国有资产和12043．1亿元非经营性国有资产，并以斟酌使用的收支政策间接影响着国民经济的运行，财政效绩的高低极大地影响着经济增长速度和社会发展的质量。在改革初期，中央就及时提出必须千方百计提高经济 效益，以求尽快发展一国综合国力，实现共同富裕的目标。实现这个目标来自两个方向的努力：资源配置和收入分配的更加市场化和政府理财效率的提高。社会主义的优越性就在于能够实现比资本主义更高的效率和公平，由于改革过程的特性和我国经济的社会主义性质，决定了财政收支在整个国民经济中的特殊地位，理财的效率状况如何直接关系到能否坚持社会主义优越性的根本大计。
问题的紧迫性是，21世纪是各国综合国力进入全球效率竞争的时代，但我国国民经济运行的全要素生产率在133个国家和地区仍然处于排名第91的落后地位。下表可以反映各国相对效率的状况，在两个统计期，样本国家GDP增长与投资增长的差额相对缩小。
GDP GDP减缩指数 国内投资总额
1980—90 1990—95 1980—90 1990—95 1980—90 1990—95
印度 5.8 4.6 8.0 10.1 6.5 5.3
中国 10.2 12.8 5.8 l2. 4 11. 0 15.5
韩国 9.4 7.2 5.9 6.2 11.9 7.2
加拿大 3.4 1.8 1.4 ！.5 5.2 2.3
新加波 2.！ 1.9 3.7 3.5 2.5 3.6
美国 3.0 2.6 4.1 2.4 3.4 4.1
瑞士 2.2 0.1 3.7 2.3 4.9 0.0
澳大利亚 3.4 3.5 7.3 1.3 2.7 5.8
日本 4.0 1.0 1.7 0.9 5.3 -0.8
我国的GDP增长与必需的投资支持远远高于样本国家，并出现扩大的趋势。发达国家的高收入在于全要素生产率水平比较高，以一个低水平的投入就可以换来较高质量的产出，我国经济和社会的发展是长期依靠高昂的成本支持的，忘记了这一点等于迷失了改革的方向。问题所在已经很清楚，没有低成本的财政收支发挥引导和示范作用，没有合理的政府收支结构，没有强有力的政策配合，就没有经济结构的优化，就不会摆脱增长低效率的状况，也就不会实现共同富裕。即使完成了跨世纪的发展目标，总量过高的成本使可持续发展更加困难。
财政效率是指在预算约束下，以最低社会和财务成本实现政府目标最优化的收支状况。按照国际惯例，政府的经济职能有三个作用，即效率、平等和稳定。有关效率的政府行为试图矫正垄断造成的市场失灵。政府促进平等的方案使用诸如收入再分配等工具来反映社会对承受能力较差人群体的关心。稳定化政策试图削平经济周期的高峰和低谷，减少失业和通货膨胀，并且促进经济增长。按照这样的观点，政府的经济职能可以具体化为若干主要目标：实现稳定增长、优化经济结构、提高就业水平及就业质量、体现分配公正、维护可持续发展因素、最大限度地克服外部性。履行这些职能一般通过政府的财政行为实现的，此必然发生收支的成本问题。财政收支的成本包括支出、岁入的直接成本和因此发生的连带损失带来的成本。政府理财效绩可以通过绝对效率和相对效率加以描述。绝对效率是指在预算约束下，通过改变现行的收支状况已经不能使成本继续降低，同时也不能使任何收支承受单位或者个人的处境按照公认的标准变得比现在更好时，就可以说当前的财政收支效绩处于最优状态，也就实现了绝对效率；当存在国际间不同国家收支效率水平可以比较时，从资源配置和收入分配的不良状况向更为有利方向改进的过程可以称为相对效率，即通过一种收支政策的运用，在使一部分收支承受单位或者个人情况变好时，而没有使另一部分人的境况恶化，这种情况属于理财效绩的改进。
绝对效率或者相对效率具体地体现为财政收支的经济、社会价值和财务价值两个方面。经济和社会价值是指收支活动究竟在多大程度上完成了政府的主要目标，当财政活动实现了它的经济和社会价值时，就应当说是有效率的，反之则是低效率或者无效率的，但财政目标必须加以界定和量化，一个含义模糊的目标会使财政收支的业绩无法衡量。此外，必须考虑实现目标的代价，无论在何种程度上社会目标都必须是通过低成本实现的，这就 是财务价值。效率作为资源配置的范畴是一个比效益更深化的约束条件，效益一般指支出的收入状况，当等量支出带来了较高的收入或者较少支出创造了更多收入时效益存在。效率不仅包括资源配置的效绩，也包括收入的效绩，即国民收入的再分配是否实现了成本最低，社会公正目标最大。带来正收入的支出可以说产生了效益，并不意味着有效率。如果通过一种政策的运用，使当代人的福利改进以牺牲下一代人的环境为代价，或者使社会一部分人的福利改进通过降低其他人群体生存和发展水平实现的，这样的效益既没有实现代内补偿也没有实现代际补偿的公理，也就是低效率或者无效率。通过追求绝对效率和相对效率以求改善一国生存和发展状况的根本原因，就是稀缺存在，人与自然、人与人发生的物质交换活动必须以尽可能少的支出换取最大的收入，而人类全部活动的大部都可以归结为这样周而复始、不断改进、趋于完善的过程。另外，在国际竞争性体制之间，存在着不同的财政收支效率状况，那些以低成本实现了财政目标最大化的样板国家，也为高成本低目标实现程度国家提供了不断改进的动力。广义的财政效率包括政府的全部收支活动，财政效率状况来自收入目标既定时成本最小化的努力和成本既定时目标最大化的努力程度。
二、我国财政效率的状况亟待改进
（－）支出效绩不高。在资本项目的业绩方面，我国投资总量膨胀，宏观调控乏力，投资结构不尽合理，重复盲目建设居多，投资体制不顺，客观地影响了财政性投资的质量。据一份研究证明：“八五”时期投产的81个国家项目的效绩不高：由于工程概算对不可预见成本缺乏预见能力，概算超支幅度太大，立项时的总概算为917．58亿元，实际投入1442．7亿元，超额57．2％，其中75个项目超概算，占93％，可见决策质量之低；工期延长项目占63％，实际竣工期超过计划期占57％，平均每个项目的延长期多达16.7个月，最长的延期5年；预算内投资仅占11％，多渠道筹资的融资成本不低，财政约束力严重不足；项目未达到设计生产能力的占37％，除11个在1995年竣工投产的收入情况还不便统计外，70个项目处于亏损局面的28个，占40％；项目的平均资产负债率75％，负债率80％以上的项目35个，100％的10个。平均利税率偏低，据对62个项目的统计，平均投资利税率为8%，其中投资利税率为负数的16个，占26％。虽然这些项目提供了就业机会，创造了一定的经济和社会价值，但项目的财务成本太高。
其次，经常性支出出现了大量的空耗现象。有效的经常支出是实现了外部性为零，就是说没有人能在财政帐面获得终身有保障的“免费午餐”。 但 1978年一1994年间，我国行政人员猛增到1007万人，行政支出共增长了15.02倍，而同期总支出、基本建设、文教和国防费用仅增长了4.67倍、2.39倍、9.22倍和2.28倍，行政支出比所列4项平均值高出10.39倍。80年代以来，行政部门雇员增长了111％，而同期人口只增长了21％。另据国家统计局1996年初统计（见下表）这种持续膨胀的势头没有降低趋势。如果按照国家科委的调查，企业富余人员占40％，同比推算行政、事业单位也不会少于1200万冗员，在财政不能摆脱部门利益平衡和分配相互攀比机制的作用下，高代价的“白搭车”在经常项目中有增无减。因此带来的连带损失是减少了大量可用于经济建的资金，这对一个发展中国家来说是相当不利的。
行政、事业、企业就业总量趋势大
在职人数（万） 增加（减少数万）
国有企业 7336.2 -128
事业单位 2502.8 101
行政单位 1070 25.3
（二）岁人成本和总量偏高。税款征收入库过程中所发生的一切费用均可称为征税成本，成本率是衡量岁入效率的基本指标。发达国家的征税成本一般在2％以下，按照这样的成本率，我国的税收成本肯定是高的，甚至一省一地的征税成本都差别很大。据一项调查显示，某省1995年全省平均成本收入率5.31％，在全省136个县市分局中，成本收入率最低的仅为0.21％，成本收入率超过10％的有56个单位，成本收入率达20％—30%的12个单位，成本收入率达30－40％的有3个单位。特别是这种成本高的现象仍然有继续上升的势头，下表可见，征税成本的升幅连续高于税收收入的增长水平。成本上升突出表现在公务、业务和其它支出比重高（见下图占总支出的32%）。这在全国可能不是个别现象。岁入偏高还伴随着另外两个现象：税收结构不尽合理（见下表），根据1996年一1997年资料，我国个人所得税开征滞后，一些应征税种不能及时出台，企业税负偏高，但税外加征已经大致与正税持平，加总的结果是我国税负整体水平不低。高成本支撑的总量攀高的岁入，减少了税入净值，不合理的征收结构加剧了分配不公，连带的损失是挤出了更有效率的投资和消费活动。
1994年—1995年征税成本变动情况 单位：%
年度 人均税收收入增长 人均征税成本升幅 成本收入率升幅
1994 20.6 39.83 16.6
1995 23.94 32.35 6.8
资料来源:《财政研究》1997年第5期，第29页。
个人所得税 社保税 公司所得税 增值销售税 消费税 贸易税 财产税 其他税收
工业国家 28 28 8 16 10 3 3 4
发展中国家 11 6 18 14 13 29 3 6
亚洲 15 0 17 16 16 31 1 4
欧洲 15 18 7 21 9 17 2 11
西半球 8 12 14 14 18 21 3 10
中国 1.5 14 46 11 6 8
我国的税外收入同样具有成本偏高的特点，保持在2500亿水平上下的债务，发债成本大约在400亿元以上，国债很可能变成代价高昂的岁入，尤其是国债的运用能力不高，对债务的依赖度越高，岁入的净成本就越大。1996年的还本付息已经上升到1314.4亿元，而1996年的内债发行规模不过2000多亿元，生息国债因之减少。不规范的各类收费成本同样不低。
（三）结构失调降低了目标水平。我国财政收支连年执行赤字政策，高成本换来的收入支撑着存在大量外部性的经常性支出和质量欠佳的资本项目，削弱了总供给和总需求能力。预算内与预算外收入失调，经常性支出的存量结构失调，支出增量的结构也失去调整余地，国债规模和税负水平双增长与GDP增长速度缺乏稳定的比例都客观地影响了效率水平。在支出结构方面，公用经费膨胀侵蚀了经常项目执行目标的能力，行政开支的会议费每年以20％的速度增长，企业用于协助、赞助的会议费占企业管理费的25％，公费旅游、公款吃喝、超标购车更难以计数。同时，欠发达地区间行政支出与经济发展呈现逆向增长的迹象越加明显，经常性支出结构没有缓解地区不平衡的余地。1990年3个直辖市的人均财政支出与四川、河南、安徽、湖南、贵州等省比较，差距在300—500元，到1995年扩大到750元—1600元。在地方财政支出结构方面，虽然中西部地区用于科教文卫的支出比重有所上升，但人均支出水平却大大低于东部地区，四川人均科教文卫支出1978年、1990年仅为7.8元、27.5元，北京则为28.7元，147.9元。财政支出的结构效率在很大程度上还取决于中央向地方的转移支付质量。以1994年为例，中央政府向地方政府净转移支付是1700亿元，其中大部分为无条件转移支付。当这些转移支付在设计上缺乏对地方财政能力和需求的客观测度时，支付归宿也就不会更好执行缓解差距的目标。
我国财政支出的存量结构是根据维持既定利益格局确定的，由下表可见，各项支出的比重原本不尽合理，但除了几项有限的零增长外，增量支出原则上仍然在按照基数分配，
1994年—1996年财政存量、增量支出比例和增长率
存量支出比重 增量支出比重 年均增长率
1．国内基本建设 11.7 12.7 15.3
2．挖潜、新产品试制 7.55 7.5 3．地质勘探 1.03 11.8
4．支农和支农事业费 6.65 5.7 16.4
5．城市维护和建设支出 4.15 4.2 19.5
6．文、教科卫事业费 21.43 22.7 21.2
其小：教育事业费 12.88 14.6 23.0
7．国防费 9.28 8.9 19.1
8．行政管理费 7.88 8.1 20.4
9．公、检、法 4.18 6.8 34.0
10．武警经费 1.1 20.7
11．价格补贴 5.75 4.7 14.9
12．其它支出 19.3 26.2 27.0
一些理应削减的项目反而有所增加。尽管存在统计口径和基础数据不全的困难，考虑到我国国有资产的绝对优势，政府税外收入偏高确实存在挤出效应，而预算内收入偏低的特性决定了（参见图表下）政府尤其是中央政府调整经济结构和国民收入再分配的财力支持不足，改善经济结构的能力低下。据调查，我国工农业增长的不均衡问题严重，用不变价格计算， 1978年第一与第二产业的产出比为1:1.72，到1995年扩大为1:5.01；两者的增长速度也很悬殊，1993年我国农业增长速度为4.7％，而工业增长速度为20.1％； 1994年农业增长速度为4.0％，而工业为18.9％。我国第一产业的劳动生产率和产值远远落后于第二、三产业，第三产业又落后于第二产业，农业基础仍然薄弱。按照比较劳动生产率某产业的比较劳动生产率：某产业产值占GDP的比重一该产业劳动力
收费 税收与GDP对比分析表
年份 收费收入(亿元) 税收收入(亿元) 收费占GDP比 税收占GDP比
1985 233.21 2040.79 2.6 22.8
1990 760 2821.86 4.l 15.2
1993 1432.5 4255.30 4.1 12.3
1995 3843 6038.04 6.6 10.3
1996 6000 6901.35 8.8 8.8
占总劳动力的比重）的结构要求。随着人均收入水平的提高，第一产业的劳动生产率会趋于稳定，在进入较高水平后会明显上升，第二、第三产业的比较劳动生产率明显下降；而且当第一产业的比较劳动生产率接近第二、第三产业的比较劳动生产率时，产业结构的效率水平较高。但我国第一产业的劳动生产率出现了下降趋势，第二产业在经历了持续的走低后略有上升，只有第三产业的上升幅度波动较小趋于稳定。
（四）社会分配有失公正。政府岁入除了满足公共支出外，还要以尽可能低的成本履行分配公正的目标。1992年—1996年城乡收入差距创造了建国以来最大的缺口。储蓄是收入的函数，城乡存款差距悬殊表明城乡的收入差距在扩大，拥有10亿人口农村的相对低储蓄水平意味着人均收入低（见图表下）。我国财政的分配效应既没有显著地缩小城乡差别，也没有将国际公认的不平等系数降到最低限度，贫富差距已处在基尼系数中等稍上不平等国家行列，按照五等份划分，与20个高收入国家平均值比，我国出现两高一低的特点：高收入（消费）部分占去的总收入（消费）份额超过了发达国家该等份，低收入（消费）部分占去的份额之少也超过发达国家，唯独中间部分相对较低（见下表），考虑到高收入层的“灰色收入”难以统计在内，实际差距可能更大，社会优越性不能得到充分的体现。这样的分配格局是财政职能弱化的必然结果。
城乡居民存款总濒 城镇居民存款总额 农村居民存款总额
1992 11545 8678 2867
1993 15204 11627 3576
1994 21519 16703 4816
1995 29662 23467 6196
1996 38520 30850 7671
收入或消费的百分比分额
吉尼指数 最低的10% 最低的20% 第二个五等份 第三个五等份 第四个五等份 最高的10% 最高的20%
中国 41.5 2.2 5.5 9.8 14.9 22.3 47.5 30.9
发达国家 — — 6.23 11.93 17.3 23.865 38.825 24.945
（五）政策协调业绩欠佳。有效的财政和货币政策配合在于政府决策部门能够精细策划、合理预期。为了缓解通货膨胀造成的压力，近年宏观调控力主贯彻适度从紧的财政和货币政策，但实际执行的是逐渐扩大举债规模和银行连续降息的扩张国策。货币和财政政策紧则双紧、松则同时松动是经济周期发生的直接原因，经济周期是一切浪费中最具破坏力的浪费。这剂药的调配缺乏对市场的自动调节能力的准确估计，计划经济观念仍然根深蒂固地指导着已经逐渐市场化的宏观经济运行。缺乏对经济运行趋势基于正确统计的分析也是这种容易引起经济波动政策搭配不当的原因，当国民经济面临结构失调造成过热增长时，问题的关键是执行积极的政策组合引导结构优化，而不是通过双紧的政策配合突然降低增长总水平。金融政策的质量也是影响财政政策效绩的原因，金融秩序紊，巨额贷款预见性不强、技术选择不当，利率结构搭配缺乏合理性，造成的坏帐、呆帐、死帐加重了财政负担，降低了财政执行稳定化目标的能力。
政策的低效绩搭配突出表现在预算内投资衰减太快，而预算外投资增长过猛，政府部门投资失去预算约束。到1995年，财政投资占财政总支出的比重和财政投资占全社会固定
资产投资的比重从1981年的20.5%、28.10分别下降到7.7%和3.4%，即使有限的投资也由于政策缺乏内在稳定性效果不良（见下表）。影响“八五”时期投资效率的根本原因是财政尤其货币政策多变，贷款利息和征税增加以及紊乱的收费，抑制了投资的社会和财务价值最大化，间接地降低了财政执行目标的能力。与财政性投资下降趋势相反，金融系统和社会自筹投资急剧上升，从1981年的12.7％和55.4％分别上升到1995年的20.9％和66.9％。缺乏公开、公正的财政性投资影响了投资回报水平，但边干边学的金融系统能力更不健全，结果是高的融资成本、低下的资本回报率和重复建设造成的浪费剧增。在银行体系高存贷利息驱动下，企业融资、政府借贷成本也上升到了难以承受的水平，银行
影响81个国家重点项目投资效绩的因素分析
政策原因 变动原因 投资效果
价格政策 成本价低于售价 兖州东摊洗煤厂成本290元，售价250元
汇率政策 双轨制汇率造成汇率上升 北京乙烯工程因汇率上升增加投资10.9亿元
贷款利息 由挂息改为当年结息 电力系统因此增加投资12.99%
税收政策 税收增加 增加投资4.42%
贷款利率 利率提高 “八五”末期利率比初期增加了5.58个百分点
价格水平 物价上涨 固定资产投资品价格“八五”末期比初期增长86.87%
融资政策 对银行高依赖度 资产负债率过高，效益高的企业，也靠高债务支持
决策原因
可行性研究 信息不完全，设计粗糙 某项目的运用能力仅为设计能力的11.4%，造成闲置
边干边设计 大干快上，准备不足仓促施工 世行贷款项目400万吨常村煤矿，工期延长了五年引进技术 引进技术不成熟 某项目建成五年之久，至今技术利用不过关
降息与国债发行期缺乏信息协调，国债因之会背上了高成本的包袱。现在看来，投资政策淡化了中央预算对政府性投资的约束能力。预算内投资比例的过度萎缩和缺乏公开竞标形式的财政性投资，是投资低效率的直接原因。由于宏观体制不顺，财政收支的微观承接主体效率低下，财政政策在有限范围内履行了目标之后，也出现了两种负作用：第一，财政收支对实现稳定增长不尽人意。1987年起政府收支总量的突然下降，拉下了1986年以前积聚起来的过热增长势头，尽管1988年和1989年政府的收支回升，但已无力挽救1989年——1990年的衰退；然而， 1990年一—1992年比前期较低水平的财政活动年却与三个经济高速增长年相对应。即使考虑到政策生效需要时间，也不能排除这10年间出现的趋势：政府收支相对于国民经济增长速度处于较低水平时，大致伴随着较高的增长速度，相对高水平的收支活动反而与相对较低的增长对应。在对市场自调节缺乏测度的条件下，为拉下过热的增长或衰退而猛烈地使用双紧或双扩张政策配合往往会适得其反，造成新一轮的过热或衰退。第二，按照等价原理，在国民收入总量一定时，有限收入不在政府就在民间，政府提高收支水平降低了非政府性投资和消费水平，如果政府的收支活动的效率与非政府性的投资、消费效率大致持平，政府收支量相对增加应当能够保持相近水平的增长速度，反之，速度就会放慢，“消费者剩余”因之消失。低效率的政府收支活动可以通过增加税负和带有浪费性的支出将较高的增长速度降下来，这样的软着陆隐含了巨大的社会成本。1993年总量逐年增加的政府收支活动既然只能维持一个与前期大致等速的经济增长水平，效率不高是其主要原因。
通过以上分析可见，造成我国财政收支成本偏高、目标水平不高的原因有四：第一，任何目标的实现都需要必不可少的财力支持，总量大小决定了财政执行目标的能量。由于政府包揽的经济事务和处理这些事务的部门太多以及预算外收入增长过快，造成有限财力分散使用，财力相对不足，弱化了履行目标的能量。这种局面形成的深层机制是走向市场经济过程中，政府理财的传统经济观念没有多少改变，加上近年效仿西方福利国家高水平政府收支活动的呼声高涨，推动着政府总收支水平不断扩张。但西方凯恩斯——勒纳政府抱负以及福利社会目标已经走到了尽头，整个社会正在寻找走出“福利沼泽”的途径，我们还没有充分意识到对一个人口压力巨大的国家来说，重蹈覆辙的危险性。传统体制按照条块分割形成的职能部门改革滞后，在稳定化和利益攀比机制的作用下，因人设制，财力因制而散。尽管政府收支总量已经很大，但对过多的部门来说都有追加预算填补不足的要求。第二，在预算内，经常项目必须满足日益膨胀的纯消费性需求，削弱了财政支出的基础建设能力；资本项目根据均等化的要求造成的覆盖面过宽，不可能集中重点形成结构性投资创造区域或者产业成长极以收改善经济结构之效。第三，收支承受部门的管理和经营水平不高，财政收支活动以产权不清、冗员众多、日益膨胀的机关、事业为经常项目支出对象，并以低效率的国有企业为资本项目的执行单位，有限的资金不能经济地加以利用，即使维持现状所必需的成本也相当昂贵。第四，在客观环境和微观基础的机制扭曲作用下，财政系统既没有必要也没有可能建立起科学的管理制度、规范的工作程序、严格的执法系统。财政收支缺乏一套体现成本收入、机会成本的客观标准和竞争性的选择环境，缺乏实现最小支出最大收入的有效激励，缺乏健全的依法理财和依法监督系统。没有一套容观的标准就没有评价和选择的根据，监督和激励也就无章可循；当目标众多，财力有限时，照顾到各方面利益而不是通过竞争性的选择分配财力，效率和公正的社会目标就会淡化。财政收支法规滞后、管理制度弹性太大，在这样的情况下，鼓励有效收支活动的激励机制不可能建立起来。在提高两个比例“满足吃饭财政”需要的压力下，财政调整结构、改善增长质量、实现公正等目标以及完成这些目标的成本最小努力淡化。
三、改进效率状况的建议
（－）转变政府理财观念。为了彻底改进政府理财的效绩，适时地从提高两个比例为中心转向提高效率是振兴财政的根本大计。完成这样的战略转变需要从利益格局平衡转向财政的社会发展目标和成本管理方面。从单纯追求预算收支平衡目标转向稳定、高水平就业增长、社会公平和发展的可持续及产权重组，根据经济运行的实际相对独立地斟酌使用财政政策。转变传统的组织收支方式，向制度科学，技术手段有效，收支秩序规范，执法严格和高素质人员的方向努力。经济和社会发展问题的行政解法要更多地转向市场竞争解法，从传统的收支平衡原则转向职能收支，走出政府收支总量缺少定制，单纯鼓励多收少支的的误区。彻底改变仅仅为提高两个比重而研究收支、推荐政策的导向以避免“近视决策”。计算政府预算内收入水平不仅仅要考虑它在GDP的比重，重要的是岁入与经济增长的相互关系和政府收支的整体水平，脱离综合比较单纯提高两个比例是有害的。
为了实现这样的转变首先应当建立一套完善的财政目标管理指标体系，客观评价财政支出、收入和政策匹配的效果并朝向这些指标努力。依法理财加快向国际收支惯例接轨的速度，按照成本收益、机会成本，要素和和全要素生产率等国际通用的办法具体地衡量收支业绩，作出选择。学会更多地运用产权调整实现国有资产的增值，产权再分配所费成本很小，但对促进增长的4要素中（全要素生产率28％、要素积累56％、农业再分配6％）已经接近10％；尽快实现信息化管理，通过对及时反馈的数据比较，就可以估价收支总量、结构、政策搭配、成本管理的合理程度以及动态的收支趋势，作出深谋远虑的及时调整。比较收支目标的实现程度应当参照历史最好水平、平均水平和优选样本参照国比较。在这样的指导思想下，具体地评价收支活动的效率状况。同时还要建立起客观预测财政收支动态效应的机制，例如，乘数效应、引致效应、加速度数、挤出效应、吉尼效应等等，没有对财政收支的中长期科学预测，按照走一步看一步的“试错法”管理，很难实现成本最低目标最大化的良性循环。
（二）优化政府目标、基于职能确定收支规模。提高理财效率，深入的体制改革是必要的条件。本着地方能够有效做到的放手让地方去做，非政府部门能够有效做到的政府不去包揽的优先原则和经济运系统需要调节的控制原则，政府行为方式的根本转变是作为立法者、协调人和基础设拖与环境和安全的供给者，将财政投资转向对竞争性产业和社会发展必需的基础设施方面；在经常支出中，朝向一个廉洁、廉价、高效的政府目标运作，改变单纯依靠增加总量支出贯彻科教兴国战略的导向，确立一套维护区域安全的高水平平衡阀战略。世界经济的日益一体化是防止世界性战争爆发的有效手段，在经济竞争的时代，我国的防务开支最好转向在周边敏感地区建立起快速反映的自卫能力以及有克制的核威慑力就足够了，重要的是发展一种适应现代战争需要的经济和技术潜力。
根据职能与能力和能力与作用相符的原则，财政主要是为经济增长和社会发展作好基础工作，其中包括：提供创造法律基础、保护财产权、社会稳定所必不可少的财力支持、投资于基础设施和公共服务、保护对市场竞争承受能力不足的人群体、维持生态和人文环境健康、运用产权政策保证国有资产有效经营。加快两项分工精细化的进程：重新界定财政与其它涉管经济部门的职能，政府公共活动不宜财出多门，实现中央和地方各自事权的 细分化，根据事权界定各自的财力，按照市场经济的国际惯例， 通过合并、重组一个财经或者财政货币委员会以报导经济活动， 减少过多的部门涉管收支；通过立法规范省、县两级的事权和收支活动，结束多线收支并存、税外收入大致已与税收持平的局面，将税外收入缩减到最低限度，按照各自的成本收益确定一个预算内与预算外的恰当比例，彻底清除直接或者间接造成正税流失的各种收费。本着分级管理、最低限度和富有建设性的原则，中央一级的专款应当改变一竿到底，部门分餐和有增无减的趋势，减少数量，列入预算，统筹使用，强化财务监督。
从技术上考虑，显著改善理财效绩需要提高制定预算过程的透明度和实现帐户的细分化，建立更加完善的信息反馈网络、规范预算报表、税收计划与预算不应继续脱节，以减少随意性，提高预算约束力度。本着有节、克制、理性的原则编制预算，可以提高收支质量。控制经常性项目扩张，简单地节支不宜奏效，有节在于区别对待，突出压缩重点（不合理的支出），循序渐进，先压增量后调结构基数；鉴于国有企业的的不良业绩，采取克制的原则编制资本预算是必要的；理性原则要求明确资本和经常性预算两者的相互作用以及政府年度预算对未来几个财政年的经济、社会影响及必要的对策方面。通过缩小政府包揽目标，规范政府收支范围，增加预算内收支总量，履行财政目标也就得到了相应的能量支持。
（三）改善收支结构，健全财政能力。即使具备了履行目标的收支能量，没有恰当的结构支持，能力也会弱化。在收支总量既定时，经常性支出、资本支出、税收、预算外收入和债务的不同组合与平衡原则会产生不同的效率水平。
改进经常项目，减少外部性。第一，实行零基方案为彻底消除“免费乘车”创造条件。我国行政事业单位非经营性国有资产将近占国有资产21.1％，倘若零基方案全方位推广，经常项目的支出效率可以得到改进。第二，实行零增长计划和逐步累退的编制规则。面对3500多万机关、事业人员和供养经费逐年增长，摆脱臃肿一精简一臃肿循环的办法是执行先合并，然后执行零增长和逐步累退的长期计划，将重点放在内部调剂、培训转岗上，然 后，（降低一般雇员的法定退休年龄、鼓励提前退休、开创富有吸引力的就业渠道、实行人员分流、提高工作熟练程度和任务质量标准、限制非减员部门的办公自动化进度、建立编制负增长的激励和约束机制）。同时将有条件转向独立核算的财政供养单位企业化。改善支出结构还在于压缩几项大宗非生产性支出的绝对数量，调整资本项目的分配办法。通过财务约束，使已经占总支出21.43％的科教文卫支出走出条块分割的局限，改变开办规模，提高管理水平。第三，对增量支出施加必要的法定限制：各项支出的同比增长一般不宜超过财政支出的平均增长水平；支出的增长须以效率的改善为前提，在限定的财政年内没有取得效率改进的支出项目应降低其增长水平；财政支出增长速度与GDP增长速度需要保持一个稳定的比例，长期超过经济增长速度的政府收支增长应当受到限制。第四，建立政府采购制度是改进支出效率的重要组成部分。按照国际惯例，建立政府采购制度，最好采用一揽子解决方案，制定《政府采购竞标法》和《实施管理条例》以及分离（而不是增设）相应的资格审查机构，待试点成熟全面铺开，针对执行中出现的问题再提出修正性法案以求完善。
调整资本项目的配置格局。“九五”时间我国计划投资13万亿人民币，为了进行技术上得当、财政上可行、经济上健全的投资，财政性基本建设、新产品试制和挖潜改造投资最好合并为基础设施投资以便建立起初始的约束条件。提高财政性投资比重和财政投资示范、引导作用，更新投资模式，增强财务约束力，是提高投资创造能力的关键。参照结构主义方式集中财力在行业或者地区创造新生长点，在市场存在的条件下，结构性的规模投资容易产生区域或者行业的成长极，贯彻这样积极的财政补偿原理比单纯依靠转移支付更有创造力，有限财力分散使用远不如集中规模奏效。
优化岁人结构、降低税负水平。这方面付出的努力是正确处理政府收支挤出效应和引致效应的重要环节。财政收入主要应当通过健全征管制度，调整税收结构，完善税基和确定合理的债务水平增加收入；逐步过渡到降低整体税负水平，刺激就业以增加收入。保持一个稳定的债务水平与较低的税负水平相搭配，同时将税外收入减少到最低限度，以增加预算内收入。只要为资本项目融资，借债得法、用财有方，本利终归于民。政府债务的挤出效应，可以通过降低税负水平增加国民现期消费和储蓄能力得到补偿。制度完善有待于加快征管机构的改革，理顺内设职能，建立纳税申报、税务代理制度、实行征管公开化和社会化，建立严密的税务稽查组织，改革经费管理办法。
（四）突出支持重点、优化政策分工导向作用。没有重点就没有政策，政策分工是财政效率的前提。
集中支持重点。根据我国经济结构的现状，提高全社会劳动生产率水平决定了第二产业的持续发展有待第一、三产业劳动生产率的提高来创造支持和消化能力。另据有限的资料预测，“九五”末期开始，我国经济运行中最为突出的问题是就业压力，这个问题不得缓解甚至会使任何经济和社会的深化改革停滞不前，长期不能实现更多就业的经济增长是不够健康的。“九五”及以后的时期内，我国平均每年新增大约5000万劳动力，国营企业和集体企业还有2600万富裕人员，1996年552.8万人登记失业，城镇每年有8152.8万闲置劳动力再加上1.8亿多的农村剩余劳动力和行政事业单位的大量冗员，就业形势相当严峻。随着我国市场化程度的提高，对劳动力需求的递减趋势已成定局，实现更多就业的经济增长是政府收支不能不关注的大事。近半个世纪的复兴开发，环境欠帐太多，已经严重制约了经济、社会发展质量。在财力有限约束下，财政支出最好采取以基础设拖为主线，第一、三产业和可持续发展为两翼，就业为重点的政策倾斜。转移支付和税收政策并用缩小地区差别，体现分配公正。按照均等化的公理化办法，客观测定支付对象的财政收支能力，根据能力确定支付方向和结构，提高转移支付的平衡能力。以税收政策改进经济结构首先是通过税收优惠实现的。税收优惠包括，确定减免目标、时间跨度、制定有吸引力的税率、允许缩短加速折旧期限、亏损抵补、优惠、投资扣除和再投资退税等。按照机会成本在地区优惠还是产业优惠之间做出选择。即使选择了地区作为优惠方向，也要将优惠的注意力转向产业调整、新技术、增加就业机会等几项精心筛选的方面。
以积极的财政政策与适度管制的货币政策相配合。即使对财政效率作出了内部管理改进，没有财政政策和货币政策的恰当配合，效率的前景仍然不容乐观。第一，面对动荡的国际金融市场和我国金融体系管理水平的局限及不良债务水平居高不下，分散风险的良策在于重振政府财政能力，这包括提高财政资本项目在国家总投资中的比重和对金融机构财务状况进行效绩监督的力度。第二，由于市场出清机制的作用，维持现有经济增长率，失业状况还将持续恶化。要么创造就业工程加快经济增长速度，要么建立良好的社会保障体系容忍失业存在。但社会保障和福利的增进只能是经济发展、就业增加的结果。增长速度越低，就业机会就越少，挤吃“皇粮”的就越多，社会问题也就越多。尽管银行连续降息，但政策反应疲软，需要注入财政活力才是出路。第三，我国目前需求不旺的特点也需要积极的财政政策引导供求。去年以来，买方市场形成的乐观舆论已占上风。但一国发达与否的标志不在总量排名，而在人均可支配能量的大小（见下表）。一个主要人均经济指标落后、就业严重不足的国家会形成买方市场或者供给过剩是不切实际的。有限的买方市
在世界总量徘序 在世界人均排序
GDP5440亿元（ 1993年）第7 125位
刚产量1亿吨（1996年）第1 100位
煤产量2.4亿吨（1995年）第1位 75位
原油产量1.5亿吨（1995年）第5位 140位
发电量9286.8亿千百小时（1995 ）第2位 130位
粮食产量1900亿公斤（1996年）第1位 80位
肉、蛋（1995年）第1位 75.55位
场 形成实际是前期成本价格太高、垄断力量存在、结构性失调、广大农村市场需求不旺的结果，解决其中任何一个问题都离不开积极的财政政策。
（五）降低收支成本。我国有将近130万人在从事政府收支，还有规模很大的预算外收支队伍，改进财政效率就不能不考虑成本管理。为了使降低收支成本变成可操作的程序，有必要确定一组衡量成本大小的评估指标。在目标既定时，确定政府收支成本要素投入的结构，防止劳动密集和资本密集双增长是降低成本的前提。我国收支活动其实三种选择都在有限的范围内发挥作用：以熟练劳动密集为主，根据规模低姿态地提高税入现代化水平以维护现有的就业量；提高税入的资本密集度替代劳动密集，同时打开一条竞争性减员的通道；以现存编制为逐年增人的基数，同时提高资本品的投入。三种选择的优劣只能基于成本收益、机会成本和全要素生产率加以权衡。实现成本最小的另一步骤是降低收费、基金和发债成本。
从事既定目标下的成本最小和既定成本下的目标最大化努力都需要加强财政管理以提高决策质量。决策管理的效绩来自组织机构的活力、严格的管理制度和科学的工作程序以及人的综合素质。改进监督机构的工作目标同样重要，财政监督实际包含收支合法性监督和收支效率监督双重职能，后者是前者的延伸。在财政监察系统有必要存在一个具有财税效率指导委员会功能的机构（非增编的），指导和评估收支的效率状况及改进。积极推行现代化的监督手段、重建依法监督的激励和约束机制。决策质量的高低还来自信息的完整性、组织和研究机构的健全性。在可以调整的范围内，建立一个高质高效的研究院和相对完善的信息网络，才能改进信息和科研质量，提高决策和监督能力。中高级财税官员不仅是许多重大决策的初期策划者而且又是执行人，从事高质量的人力资源开发，引入有效、竞争、公开的用人机制，提高中高级，特别是中级财税官员的综合素质对改进决策质量和管理水平至关重要。