关于赤字财政政策的几点思考

　　 内容提要:财政赤字是实行扩张性财政政策的结果。在短期内，赤字财政对经济发展有一定的促进作用，但其消极作用不应忽视。赤字财政政策不宜长期使用，目前应适度从紧。
　　关键词：　赤字财政；政策，作用，财政收支平衡
　　财政赤字是一种客观存在的经济范畴，也是一种世界性的经济现象，它是国家职能的必然产物。纵观世界各国，在经济增长缓慢、市场萎靡的时候，一般都以财政赤字的增加为代价来支持经济持续发展。改革开放以来，为适应经济改革与发展的需要，我国基本上实行的是一种赤字财政政策。特别是1998年以来，我国实行了积极的财政政策，进一步扩大了我国的财政赤字，1998年至2001年财政支出的增长率为19.8%，财政赤字的增长率达到62.4%，赤字达到2473亿元，占GDP的2.578%.2002年中国赤字规模为3098亿元，赤字水平相当于1997年（财政赤字为582亿元）的432%，即6年时间翻了两番，年均增长高达27%，赤字占GDP的比重为3.004%，达到国际公认警戒线（3%）。
　　毫无疑问，财政赤字在改革开放过程中，对缓解财政负担，促进经济发展起到了一定的积极作用。但是，赤字财政并不是包治百病的良药，其消极作用不应忽视，一个国家的财政赤字和债务规模如果不合理，会由此引发财政风险和金融风险，进而导致经济的崩溃。历史上，1918～1923年德国的通货膨胀，1982年拉美国家债务危机，20世纪90年代末哥伦比亚的经济衰退，20世纪的最后10年日本经济的衰退及我国建国后的三次通货膨胀都是与过高的财政赤字有关。因此对赤字财政政策应辩证地来看待。
　　一、赤字财政政策的积极作用不可否认
　　赤字财政政策是在经济运行低谷期使用的一项短期政策。在短期内，经济若处于非充分就业状态，社会的闲散资源并未充分利用时，财政赤字可扩大总需求，带动相关产业的发展，刺激经济回升。1998年以来，为有效抵御亚洲金融危机对我国的冲击，抑制经济下滑趋势，我国实施了以扩大国债投资为重点的积极的财政政策。积极财政政策主要通过两种方式来实行：一是增加政府开支，二是减税。在减税不太可行的情况下，政府采取了赤字政策，通过发行国债来增加政府投资，刺激社会需求。1998年8月我国首次发行1000亿元长期国债，1999年发行1100亿元，2000年至2002年，每年增发国债均为1500亿元，2003年增发1400亿元。截至2002年，我国用长期建设国债资金安排的国债项目总投资规模已达到6600亿元。这些国债重点用于农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改造、粮食仓库、城市公用事业和西部大开发等方面。国债的发行，带动了地方、部门、企业配套资金和银行贷款等投资。通过国债项目的建设，办成了许多想办而限于财力未办的、事关经济社会发展全局和对长远发展具有重大意义的大事，对国民经济保持适度快速增长起到了重要的拉动作用。据统计，1998年以来增发国债分别拉动经济增长1.38、1.44、1.81、1.66和1.8个百分点，带动投资3.2万亿元，累计创造就业岗位750万个。在当前世界经济增长乏力的条件下，中国经济能够保持平稳增长态势，扩张性赤字财政政策功不可没。从这个角度说，财政赤字是国家宏观调控的手段，它能有效动员社会资源，积累庞大的社会资本，支持经济体制改革，促进经济的持续增长。实际上财政赤字是国家为经济发展、社会稳定等目标，依靠国家坚实和稳定的国家信用调整和干预经济，是国家在经济调控中发挥作用的一个表现。
　　二、赤字财政政策的消极作用不可小视
　　1.赤字财政政策并不是包治百病的良药。刺激投资，就是扩大生产能力。实行扩张性政策，有可能是用进一步加深未来的生产过剩的办法来暂时减轻当前的生产过剩。因此，长期扩张积累的后果必然会导致更猛烈的经济危机的暴发。笔者认为，我国经济目前已经进入过热状态，其表现形式是投资过热。目前全国有86条地铁线正在施工或在计划筹备中；全国手机年产能约为1.3亿部（约为世界总需求的35%），三年后产能预计翻番；中国汽车产能三年后预计翻番；化纤产能三年后接近翻番，此外还有钢铁、水泥、港口等大批在建项目。改革开放20多年，中国经济的市场化程度大大提高，资源配置亦趋合理。但是资本市场仍存在许多问题。主要表现在三个方面：一是政府干预；二是资本项目不开放，导致过剩的资金在国内找不到出路，又不能去海外，最终资本投在不该投的地方，三是外资，外资对中国经济发展起着重要的作用，但近年有些地方外资泛滥，有时甚至成灾（如某些城市的房地产）。
　　2.财政赤字可能增加政府债务负担，引发财政危机。财政风险指财政不能提供足够的财力致使国家机器的运转遭受严重损害的可能性，当这种可能性转化为现实时，轻者导致财政人不敷出，重者引起财政危机和政府信用的丧失。财政赤字规模存在着一个具有客观性质的合理界限，如果赤字规模过大，会引发国家信用危机。对财政赤字风险性的评价，国际上通常用四个指标：一是财政赤字率，即赤字占GDP的比重，一般以不超过3%为警戒线；二是债务负担率，即国债余额占GDP的比重，一般以不超过60%为警戒线；三是财政债务依存度，即当年国债发行额／（当年财政支出+当年到期国债还本付息），一般以不超过30%为警戒线；四是国债偿还率，即当年国债还本付息／当年财政支出，一般以不超过10%为警戒线。在我国，总体上暴发财政危机的可能性不大，但随着国债规模扩大，中央财政的债务依存度已经相当高，2002年财政赤字率为3.004%，达到国际公认警戒线3%，财政债务依存度为36.32%，超过国际警戒线上限6.32个百分点，国债偿债率18.78%，超过国际警戒线上限8.78个百分点。政府还债压力增大，财政运行面临的风险度提高，一旦负担超过一定限度，必然引发财政危机，造成财政风险。当前的国债运行正在步入借新债还旧债的高度债务时期，可用于国家建设性的债务支出比重逐步下降，而且投资经济效益不佳，这就进一步弱化和降低了未来政府的偿债能力。另外，从中央财政到地方财政，都存在大量“隐性赤字”。部分隐形债务构成潜在财政风险，主要包括地方政府建设贷款，未纳入预算的国务院有关部委以中国政府名义从世界银行、亚洲开发银行、外国政府借人的政府主权外债，国有企业与国有银行等金融机构亏空，粮食亏损挂账和社会保障支付缺口等。按照世界银行的估计，我国2002年隐形债务占GDP的比重为50%至70%.这些尽管没有被纳入到政府债务中，但政府又必须承担这一部分债务，所以可能造成支付缺口，从而可能对财政构成压力和风险。

　　3.赤字财政政策孕育着通货膨胀的种子，可能诱发通货膨胀。从某种程度上说，赤字财政与价格水平的膨胀性上升有着固定的关系。其原因并不难寻。在一个社会里，赤字财政导致货币需求总量增加，而现存的商品和劳务的供给量却没有以相同的比例增加，这必然要使经济产生一种通货膨胀缺口，引起价格水平提高。在财政赤字不引起货币供给量增加的情况下，赤字与需求拉上型通货膨胀有直接关系。众所周知，需求拉上型通货膨胀是由总需求的增长引起的。在开放型经济状态下，总需求由消费、投资、政府支出和出口构成，这四个因素中的任何一个因素的变动都会影响总需求的变动。如果赤字不断增加，促使总需求增加，以至于总需求超过充分就业时所能达到的产出水平，就会出现通货膨胀。我国建国后三次通货膨胀，即建国初期的第一次通货膨胀，60年代初期的第二次通货膨胀，80年代的第三次通货膨胀，这三次通货膨胀虽然是在不同的历史条件下发生的，但其发生都同大量的财政赤字紧密相连。目前，我国经济已有过热的苗头，一个重要表现就是“生产资料瓶颈”的出现和价格的上涨。去年以来，随着投资的增长，我国钢材、水泥、煤炭、化工产品的价格就开始攀升，并逐步在部分地区发生电力供应紧张。如果投资高涨的局面持续下去，“生产资料瓶颈”的问题会进一步恶化，导致生产资料价格的持续上涨，并最终体现到消费品价格中，导致通货膨胀。再加上我国出口的增长也在加快，国际上存在着“人民币升值”的预期，外汇流人在增加，导致基础货币投放增加，这时若投资持续高增长，引起货币流通速度加快，更容易引发通货膨胀。
　　三、赤字财政政策不宜长期使用
　　政府通过发行国债扩大政府投资，刺激经济增长是必要的，也是可行的。但中长期仍应以适度从紧的财政政策为宜。赤字财政政策作为市场失灵时政府对市场的补救，只能作为启动力量来使用，以期由政府投资带动社会力量、民间力量，从而恢复市场活力。如果超过启动力量的定位，变成政府代替市场，则有可能事与愿违，产生挤出效应。美国的赤字财政政策本是应对大危机的短期政策，但政府却不自觉的使之长期化，给经济带来了严重的危害，足以作为我们的前车之鉴。
　　我国与美国相比，有许多劣势决定了我国长期实行赤字财政政策的负面影响会更大。首先，我国目前所处环境与当时的美国不同，当前经济全球化浪潮愈演愈烈，世界经济动荡不安，国家失去债务偿还能力，由此带来的金融崩溃危险对发展中国家一直是忽隐忽现的阴影。作为通货，美元赤字使美国在国际经济中渔利，而我国只有保持充足的财力才能抵御各种可能的国际风险。其次，我国的经济实力远远落后于美国，许多配套政策措施的运行和操作尚不成熟和完善，面对赤字财政可能带来的危害，缺乏应变能力。经济资源的有限性也决定了扩张性赤字财政政策只能是短期的。这是因为赤字财政政策以国民经济中存在闲置资源为前提，目前我国储蓄率高于投资率，银行资金存大于贷，财政用发债方式筹集适量资金，专项用于基建，可直接增加社会需求，使闲置资金得到充分利用，国民收入增加。但闲置资源毕竟有限，长期实行扩张性财政政策超过经济承受能力，会导致经济过热，引起通货膨胀。
　　所以，当前运用扩张性赤字财政政策加快基本设施建设，只是在特定条件下采取的一种暂时性的财政政策。从中长期看，仍然要坚持财政收支基本平衡的原则，实施适度从紧的财政政策。因为财政存在大量的赤字，无论对财政本身的运作，还是对国民经济的整体运行都是不利的，特别是在赤字长期化的情况下更是如此。从长期来看，赤字财政是今天花明天的钱，这一代人花下一代人的钱。在国民经济中，储蓄由私人储蓄和政府储蓄（财政盈余）组成。财政赤字是负储蓄，会减少储蓄。长期经济增长要依靠投资，投资来自储蓄。今天的赤字支出减少了明天的储蓄，从而不利于长期经济增长。
　　还应该注意的是，赤字筹资的钱一定要用于有利于长期增长的项目。如果把这些钱用于错误的投资，财政支出就会成为浪费，结果是付出了代价又无所收益。在社会需求低迷的情况下，兴建铁路、机场、港口等公共基础设施是适当的，它既能增加有效需求，又能增加长期供给。但从长期看，也不能持续不断地采取兴建大型工程的办法，特别是不宜把建设周期过长的公共工程作为稳定政策的工具，一是公共工程的刺激效应或乘数作用会呈现递减趋势，待公共工程一旦饱和时，则只有刺激需求效应，而增加供给的效应即将消失。二是当需要转入紧缩时，公共工程要么继续，则发挥不了收缩作用；要么停工，则会导致资源配置的浪费和损失。
　　因此，采取赤字财政政策必须审时度势，十分谨慎，要为将来的政策调整留下空间和余地。在政策导向上不应再鼓励地方政府和各个部门扩大投资、多上项目；同时，要选择好政府投资的项目，避免形成新的重复建设。如果政府投资项目选择不当，虽然作为固定资产投资会增加当年的国内生产总值，并对投资品的生产起到一定的拉动作用，但对于今后的继续发展或者作用不大，或者成为一堆无用的废物。考虑到目前的经济状况，可以适当减少“需求乘数”较高的政府投资，增加在公共卫生、农村教育等方面的支出。与此同时必须在提高财政支出的效率上做文章，在财政支出项目上必须进行科学论证，减少目前很多项目缺乏长远规划、盲目投资的现象；在财政支出过程中应建立有效的监督管理机制，增加支出的透明度，杜绝挪用、贪污财政资金现象；正确处理总量扩张与结构调整的关系，适当转变政府财政投资方向，在坚持基础设施投资为主的同时，加大对传统产业技术改造和新型高科技产业的投资，推动产业结构向合理化、高级化方向演变，加快国有经济从粗放型增长向集约型增长的转变。
　　四、结论
　　财政赤字是进行宏观调控的手段，对刺激短期内需有着积极作用。财政赤字预算只能是短期应对之策，不能作为一项长期政策连续使用。赤字财政政策的运用必须为以后的财政政策留下宏观调控的空间。长期过度使用赤字财政政策必然会导致庞大的赤字和债务规模，给经济造成危害。从长期看，财政收支平衡应是我国财政政策的立足点和发展方向。
　　参考文献：
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